排污權指排放者在環(huán)境保護監督管理部門(mén)分配的額度內，并在確保該權利的行使不損害其他公眾環(huán)境權益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權利。在中國一般是政府將該權力以一定的價(jià)格出讓給需要排放污染物的排污主體，污染者既可以從政府手中購買(mǎi)權利，他們之間也可以相互轉讓或出售，以此形成排污權交易市場(chǎng)。從2007年開(kāi)始，財政部、原環(huán)保部和國家發(fā)改委批復了天津、河北、山西、內蒙古、江蘇、浙江、河南、湖北、湖南、重慶和陜西11個(gè)省市開(kāi)展排污權交易試點(diǎn)。2014年12月，又將青島市納入試點(diǎn)范圍。作為第一批試點(diǎn)省份，浙江省排污權交易工作取得積極進(jìn)展，在全國排污權交易試點(diǎn)評估中名列全國第一。本文將對浙江省排污權交易情況進(jìn)行政策梳理和市場(chǎng)要點(diǎn)解析，對浙江省提出進(jìn)一步發(fā)展排污權市場(chǎng)的政策建議。
一、浙江省排污權交易政策梳理
早在2002年，嘉興市部分區域就進(jìn)行了企業(yè)排污權有償使用和交易試點(diǎn)，2007年，嘉興市建成第一個(gè)排污權交易中心，開(kāi)創(chuàng )了浙江省排污權交易的先河，排污權交易逐漸制度化和規范化。2009年，浙江省被正式批復為排污權試點(diǎn)，并于當年7月發(fā)布《浙江省人民政府關(guān)于開(kāi)展排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導意見(jiàn) 》（浙政發(fā)〔2009〕47號 ）[1]，劃定試點(diǎn)范圍，明確提出要加快構建規范有效的排污權有償使用和交易機制，制定完善的政策，建立交易平臺等，堅持試點(diǎn)先行、統一政策、屬地管理、區別對待等原則，實(shí)現在2012年之前基本形成管理規范、交易順暢的排污權交易市場(chǎng)的工作目標。
2010年浙江省人民政府發(fā)布《浙江省排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作暫行辦法》（浙政辦發(fā)〔2010〕132號）[2]，對初始排污權指標的核定、分配和有償使用、排污權交易等進(jìn)行明確規定，標志著(zhù)排污權交易試點(diǎn)在浙江省范圍內全面啟動(dòng)。另外，省人民政府還發(fā)布了《浙江省排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作暫行辦法實(shí)施細則》（浙環(huán)函〔2011〕247號）、《浙江省排污權有償使用收入和排污權儲備資金管理暫行辦法》（浙財綜〔2010〕143號）、《浙江省排污權儲備和出讓管理暫行辦法》（浙環(huán)發(fā)〔2013〕45號 ）、《浙江省儲備排污權出讓電子競價(jià)程序規定(試行)》（浙環(huán)發(fā)(2015)21號 ）等文件，對試點(diǎn)工作進(jìn)行進(jìn)一步細化。
在試點(diǎn)發(fā)展過(guò)程中，各市根據自身實(shí)際情況制定了相關(guān)的管理辦法和技術(shù)規范。截至2018年年底，全省共出臺了181個(gè)政策文件，排污權政策體系在全國試點(diǎn)中最全，基本建立了省市縣三級排污權交易機構，試點(diǎn)范圍實(shí)現區域全覆蓋、四項主要污染物全覆蓋和重點(diǎn)工業(yè)排污單位全覆蓋[3]。
二、浙江省排污權交易試點(diǎn)建設的特征
浙江省排污權交易試點(diǎn)建設主要呈現以下特征：
（一）局地先行、循序漸進(jìn)
浙江省排污權有償使用和交易始終堅持局部地區和部分重點(diǎn)地市先行先試的原則，逐步完善，穩步推進(jìn)。嘉興市從2002年開(kāi)始探索排污權有償使用和交易制度，于2007年9月發(fā)布《嘉興市主要污染物排污權交易辦法（試行）》，建立了國內首個(gè)專(zhuān)門(mén)從事主要污染物排污權交易的機構。從2007年11月1日起，嘉興市內所有新建項目的化學(xué)需氧量、二氧化硫排放指標均需從交易中心購買(mǎi)。根據嘉興經(jīng)驗，全省其他地區陸續實(shí)行排污權有償使用和交易，并根據地區具體情況頒布相關(guān)辦法，構建了浙江省比較完善的政策法規體系。
（二）統一政策、分級管理
《浙江省排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作暫行辦法》中規定，初始排污權指標的核定、分配實(shí)行分級管理，省負責總裝機容量30萬(wàn)千瓦以上燃煤發(fā)電企業(yè)的排污權指標核定、分配；設區市負責所轄市區范圍內的排污權指標核定、分配；縣（市）負責轄區內的排污權指標核定、分配。為保障重大項目建設的環(huán)境容量，加強對排污權交易市場(chǎng)的調控，省市縣三級應建立排污權儲備與調控機制。這種分級管理的模式有利于在體制和機制尚不完善的情況下發(fā)揮地方能動(dòng)性，汲取更多實(shí)踐經(jīng)驗，但同時(shí)造成排污權交易局限于市縣內部, 跨區域交易市場(chǎng)的流動(dòng)性差, 難以形成規?；灰?。
（三）新老劃分、區別對待
《浙江省排污權有償使用和交易試點(diǎn)工作暫行辦法》指出，在開(kāi)展排污權有償使用和交易試點(diǎn)的地區，新建、改建、擴建項目和排污單位需要新增排污權指標的，要通過(guò)排污權交易取得，如果出售排污權指標，則必須通過(guò)排污權交易機構的平臺進(jìn)行交易，排污權交易價(jià)格實(shí)行市場(chǎng)調節。但是對于現有企業(yè)的初始排污權如何取得的問(wèn)題，《辦法》中只含糊說(shuō)明“參加排污權交易的單位，應按規定實(shí)行初始排污權有償使用”。杭州市在2006年出臺的《杭州市主要污染物排放權交易管理辦法》中提出，對于已有的排污單位，其主要污染物初始配額采取無(wú)償分配方式進(jìn)行，并可無(wú)償使用至2010年12月31日，以后均實(shí)行有償分配。遵循“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則，原有企業(yè)排污權也應有償使用，同時(shí)充分考慮歷史原因，對原有企業(yè)的排污權初始分配給予適當優(yōu)惠，保障企業(yè)之間的公平競爭。2011年開(kāi)始，嘉興、杭州、紹興等省內各城市，均依此陸續完善了老企業(yè)排污權核算分配后優(yōu)惠購買(mǎi)的政策。
（四）電子競價(jià)、網(wǎng)絡(luò )服務(wù)
杭州在開(kāi)展排污權交易工作時(shí)，率先引入第三方平臺，在杭州產(chǎn)權交易所進(jìn)行交易，以保證交易的公開(kāi)、公正和安全。2012年，浙江省建立了省級排污權交易平臺，開(kāi)創(chuàng )了排污權電子競價(jià)交易的先河。同時(shí)，排污權交易與互聯(lián)網(wǎng)多方位對接，搭建成數據集中管理和應用，簡(jiǎn)單安全的綜合性網(wǎng)絡(luò )服務(wù)平臺，實(shí)現網(wǎng)上排污權交易。另外，全省創(chuàng )新以“互聯(lián)網(wǎng)+金融+線(xiàn)下服務(wù)”方式運行排放權登記交易新系統，以“電子業(yè)務(wù)流程化”核算企業(yè)排污權，構建大數據基礎庫，創(chuàng )建更安全、便捷、高效的服務(wù)平臺。
（五）管理創(chuàng )新、排污權資產(chǎn)化
2008年，嘉興市環(huán)保局、市排污權儲備交易中心與嘉興銀行簽訂三方合作協(xié)議，銀行給已經(jīng)發(fā)放“排污權證”的企業(yè)根據購買(mǎi)排污權的數量（價(jià)值）以70%-80%授信。當企業(yè)需要貸款時(shí)，可將“排污權證”作為抵押物申請貸款，若企業(yè)無(wú)法按時(shí)還貸，排污權儲備交易中心可以直接按照預先簽訂的合同和授權委托書(shū)出售該企業(yè)的部分排污權，將出讓所得為企業(yè)還貸，這樣排污權實(shí)現資產(chǎn)化，銀行利益也得到了較好的保障。2010年，浙江省環(huán)保廳會(huì )同中國人民銀行杭州支行聯(lián)合出臺《浙江省排污權抵押貸款暫行規定》，各地根據規定要求紛紛開(kāi)展了排污權抵押貸款試點(diǎn)[4]。
不僅如此，浙江省較早開(kāi)啟了排污權租賃市場(chǎng)的探索。2010年平湖市環(huán)保局出臺了《關(guān)于開(kāi)展化學(xué)需氧量排放指標租賃的意見(jiàn)（試行）》，標志著(zhù)該市排污權指標租賃市場(chǎng)的正式建立。目前浙江省很多區域都在探索排污權租賃機制，活躍排污權交易二級市場(chǎng)。
三、對浙江省排污權交易市場(chǎng)的政策建議
（一）完善現有制度，開(kāi)發(fā)和規范綠色金融產(chǎn)品
相對于其他試點(diǎn)省份，浙江省已經(jīng)建立了相對完善的排污權交易制度體系，但仍存在管理辦法和技術(shù)指導更新不及時(shí)、各地問(wèn)題反饋和解決不到位等現象。例如，對于排污權期滿(mǎn)后應當如何處理，在省級層面的政策制定中存在空白，阻礙排污權交易的后續發(fā)展。部分縣市開(kāi)始探索相應的解決辦法，如平湖市在2014年修訂的《平湖市排污權交易辦法》中明確了排污權期滿(mǎn)后的處理方式。如果要建立全省統一的排污權交易市場(chǎng)，需要對現有制度進(jìn)一步完善，充分考慮目前工作中的存在的不足，制定相應的解決方案。
另外，浙江省較早開(kāi)始開(kāi)發(fā)基于排污權的融資工具，取得了較大進(jìn)展。目前省內的融資方式主要包括回購、租賃、抵押貸款和質(zhì)押貸款等。應當進(jìn)一步完善市場(chǎng)化的定價(jià)機制和融資相關(guān)管理辦法，規范金融產(chǎn)品，并探索新的排污權融資業(yè)務(wù)，讓排污權成為“流動(dòng)的資本”，拓寬企業(yè)融資渠道，減輕企業(yè)資金壓力。
（二）統一全省交易，提高市場(chǎng)流動(dòng)性
目前浙江省排污權交易市場(chǎng)流動(dòng)性不強，以市縣級交易為主，市場(chǎng)交易規則不夠完善，跨區域跨行業(yè)的排污權交易受到限制。應該改進(jìn)和完善交易規則，建立全省統一市場(chǎng)，提高市場(chǎng)流動(dòng)性。同時(shí)，政府需要把握自身的市場(chǎng)參與程度，適當“放手”，避免過(guò)度干預市場(chǎng), 建立一個(gè)充分自由的交易市場(chǎng)。另外，應加強與其他省份，尤其是長(cháng)三角地區省份的溝通交流，致力于達成比較一致的交易制度總體框架，為形成區域性市場(chǎng)和全國統一排污權交易市場(chǎng)做準備。
（三）建立信息公開(kāi)機制，增加交易透明度
雖然我國的重點(diǎn)污染源已經(jīng)建立連續排放監測系統 （CEMS），但是浙江省污染源公開(kāi)的排放信息只有污染物小時(shí)濃度值，缺乏污染物排放流量數據，因此無(wú)法準確核查污染源的實(shí)際排放量，導致政府核查和處罰缺乏可靠依據[5]。此外，排污權的交易情況也尚未向公眾開(kāi)放，不利于公眾監督，也降低了企業(yè)參與排污權交易的信心。建議環(huán)境保護行政主管部門(mén)和排污權交易機構承擔起相應的信息公布責任，定期公開(kāi)相關(guān)數據和信息，增加交易透明度。
（四）與環(huán)保稅積極配合協(xié)調，避免過(guò)多增加企業(yè)負擔
環(huán)保稅作為一項法定稅，具有強制性，任何排污主體都必須繳納。相比之下，排污權交易的靈活性高，應當配合環(huán)保稅的實(shí)施。兩者從設立理念上來(lái)說(shuō)并不矛盾，環(huán)保稅還能彌補排污權交易涉及范圍小和污染物種類(lèi)少的缺陷，但這種“彌補”如果不能合理設置界限會(huì )使企業(yè)重復支付，加重企業(yè)經(jīng)營(yíng)負擔。因此，應當制定相關(guān)政策來(lái)確立環(huán)保稅與排污權交易的配合機制，合理設置環(huán)保稅的征收范疇，對已購買(mǎi)排污指標的企業(yè)進(jìn)行一定的稅收減免，或適量降低排污權定價(jià)，在控制污染物排放的同時(shí)也避免過(guò)多增加企業(yè)負擔。
參考資料
[1] 文件原文詳見(jiàn)：http://www.zj.gov.cn/art/2015/12/30/art_1582413_22374.html
[2] 文件原文詳見(jiàn)：http://www.zj.gov.cn/art/2012/12/28/art_1553521_24786776.html
[3] 《92億！浙江這項工作在全國試點(diǎn)省份中遙遙領(lǐng)先！》，http://www.sohu.com/a/280867363_120047155
[4] 杭州網(wǎng)，《排污權交易“撬”動(dòng)綠色發(fā)展 浙江闖出了不少可借鑒的經(jīng)驗》，http://biz.zjol.com.cn/zjjjbd/zjxw/201812/t20181214_8987385.shtml
[5] 趙文娟 宋國君，《浙江省排污權交易政策問(wèn)題分析及對策建議》，2018, (05), 55-57.
作者：
崔瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗室負責人
錢(qián)青靜 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究助理
