2019年7月26日，肯尼亞全國第一個(gè)在建燃煤電站項目因環(huán)境與社會(huì )影響評估證書(shū)遭到國家環(huán)境仲裁法庭的撤回而陷入停滯。這項融資規模達20億美元，開(kāi)工時(shí)間長(cháng)達6年的電站在過(guò)去3年里不斷遭到當地環(huán)保組織、居民社團和其他利益相關(guān)方的抵制，最終被當地社團組織告上法庭。法庭判決：由于環(huán)評過(guò)程沒(méi)有依法征得利益相關(guān)方的參與，項目所獲得的環(huán)評證書(shū)無(wú)效。從此該項目陷入停滯，下一步是否能夠重啟仍不可獲知。這為投資者帶來(lái)了很多聲譽(yù)和財務(wù)上的壓力，甚至直接損失。本文通過(guò)對肯尼亞Lamu燃煤電站的背景、融資與施工情況以及爭端發(fā)生緣由進(jìn)行分析，旨在總結經(jīng)驗，為投資者提供參考與借鑒，促進(jìn)“一帶一路”投融資活動(dòng)的可持續發(fā)展。
一、全球范圍內燃煤電廠(chǎng)發(fā)展情況
長(cháng)期以來(lái)燃煤電廠(chǎng)是許多非洲國家的能源支柱，由于該領(lǐng)域的投融資活動(dòng)發(fā)展歷史相對較長(cháng)，經(jīng)驗較為成熟，很多投資者將其看作是投資回報穩健、風(fēng)險可控性強的資產(chǎn)。
在全球范圍內，中國、日本、韓國和美國是燃煤電廠(chǎng)的頭號投資者和EPC承包者。2018年，在中國境外開(kāi)發(fā)的399吉瓦的燃煤電廠(chǎng)中，已有102吉瓦被中國金融機構和企業(yè)提供或承諾融資?？偨痤~達359億美元。
圖1. 中國投資的燃煤電廠(chǎng)（單位：兆瓦）[1]（深藍色：在建；淺藍色：計劃籌建）
然而，由于日益嚴峻的環(huán)境和氣候問(wèn)題，燃煤電廠(chǎng)正受到越來(lái)越嚴格的審查。由于項目資質(zhì)不過(guò)關(guān)，或當地居民和環(huán)保組織等利益相關(guān)方的抵制，很多燃煤電廠(chǎng)項目被迫延緩實(shí)施或遭到擱淺。這其中包括孟加拉國的Rampal電站（嚴重違反聯(lián)合國教科文組織的相關(guān)規定）[2]，印度3.6吉瓦的Tamil Nadu電站（缺乏環(huán)境影響評估報告）[3]和斯里蘭卡一個(gè)因當地居民施壓最終被迫改建為液化燃氣站的煤電站[4]。
與此同時(shí)，可再生能源成本驟降也使得煤電站在能源市場(chǎng)的競爭力不斷下滑。根據瑞德集團(Lazard Freres)的一項研究表明，從2009年到2018年，光伏與風(fēng)電的平準化度電成本分別下降了88%和60%，同期煤電和核電的成本則只分別下降了9%和23%（見(jiàn)圖2）[5]如果以這種趨勢發(fā)展，可以預見(jiàn)，將來(lái)絕大多數煤電站的成本都將會(huì )比可再生能源更高。
圖2. 平準化能源成本（2009年到2018年）[6]
二、肯尼亞能源需求
肯尼亞的能源結構一致以來(lái)都依賴(lài)于可再生能源。2017年全年，該國可再生能源供給高達1.6吉瓦（水電827兆瓦，地熱能627.9兆瓦，生物能85.2兆瓦）， 與2000年相比，可再生能源生產(chǎn)總量翻了不只兩翻。（見(jiàn)圖3）截止到2019年，該國仍沒(méi)有任何一個(gè)在運行中的煤電站。
圖3. 肯尼亞新能源轉機容量[7]（紅色：地熱；綠色：生物能源；橙色：太陽(yáng)能；淺藍色：風(fēng)；深藍色：水電）
然而，肯尼亞的能源消費從1990年的2.93億千瓦時(shí)增長(cháng)到2016年的7.98億千瓦時(shí)。也就是說(shuō)，在16年間增長(cháng)了將近3倍(見(jiàn)圖4)。這使肯尼亞政府意識到能源供給側增長(cháng)的重要性。根據本國能源局在2011年制定的一份最低成本電力發(fā)展計劃（LCPDP）， 肯尼亞預測年能源需求負荷增長(cháng)13.4%，年平均峰值需求負荷增長(cháng)11.4%。
于是，在2013年中旬，肯尼亞政府決定啟動(dòng)本國第一個(gè)燃煤項目- 選址在Lamu地區的1050兆瓦燃煤電站。
三、Lamu燃煤電站基本情況
（一）規模：1050兆瓦
（二）煤炭來(lái)源：早期從南非和津巴布韋進(jìn)口，后期從肯尼亞本國Kitui地區Mui盤(pán)底最新發(fā)現的煤炭礦藏中開(kāi)采。
（三）承包商：經(jīng)過(guò)幾輪競標，當地政府選中了名叫AMU電力公司的財團。這家財團的組成部分為：（1）Centum投資公司（肯尼亞）（持股51%）；（2）Culf能源公司（肯尼亞）（持股49%）；（3）四川電力設計咨詢(xún)有限公司（中國電建集團下屬子公司）；（4）中國華電集團發(fā)電運營(yíng)有限公司；（5）四川電力建設三公司（中國電建集團下屬子公司）。項目將于2015年9月開(kāi)始施工，30個(gè)月建成，施工人員共3000人，其中中國籍員工1400人。
（四）融資模式：2015年6月8日，中國工商銀行與AMU電力公司簽訂協(xié)議，將為項目提供9億美元出口信貸，且為項目提供金融咨詢(xún)服務(wù)。Lamu項目的資金來(lái)源75%是債務(wù)，25%是股本。
圖4. Lamu電站地理位置
四、Lamu項目遭遇的問(wèn)題
除用地賠償問(wèn)題[8]外，Lamu電站遇到的主要問(wèn)題集中在環(huán)境與社會(huì )影響評估上。
在獲得電力生產(chǎn)許可之前，為保證項目對環(huán)境和社會(huì )不造成重大影響，需要進(jìn)行一項環(huán)境與社會(huì )影響評估（ESIA）。AMU電力公司委托Kurrent科技有限公司進(jìn)行這項評估。在評估過(guò)程中，當采訪(fǎng)到相關(guān)利益方時(shí)，當地一家知名組織, 由30多個(gè)社區組織聯(lián)合成立的社團Save Lamu表示了對項目的反對，他們不認為電廠(chǎng)能如其聲稱(chēng)的那樣改善本地人民生活，并表示了堅定的立場(chǎng)，只支持可再生能源。[9]盡管如此，項目最終還是通過(guò)了環(huán)境與社會(huì )影響評估， 并且在2016年9月正式獲得當地國家環(huán)境管理局（NEMA）簽發(fā)的環(huán)境影響評估證明。2017年2月，肯尼亞能源管理局（ERC）對外宣稱(chēng)，Save Lamu社團所質(zhì)疑的所有環(huán)境、技術(shù)和經(jīng)濟問(wèn)題都已經(jīng)得到解決，同時(shí)批準了Lamu項目的實(shí)施。然而， 緊接著(zhù)，Save Lamu就將AMU電力公司和國家環(huán)境管理局告上了法庭，控訴其非法批獲環(huán)境與社會(huì )影響評估證明。
2017年5月，AMU電力公司與中國電建集團簽訂了19億美元的購電協(xié)議（PPA）。2017年7月，Lamu項目正式開(kāi)始施工[10]。然而，這并不能保證項目的順利開(kāi)展。頻繁的示威游行在肯尼亞接二連三進(jìn)行。國際方面的壓力也破使項目面臨新的嚴格審查。比如，四位美國參議員連續給非洲開(kāi)發(fā)銀行施壓，勸使其放棄對Lamu燃煤電站的投資。美國通用電氣公司也面臨很多大客戶(hù)的壓力。這些大客戶(hù)紛紛勸誡其不要將任何資金投入到Lamu項目中。
與此同時(shí)，由于肯尼亞本國實(shí)際能源需求增長(cháng)減緩，能源局通知AMU電力公司將項目第三階段的發(fā)電量減半，即從350兆瓦降低到150-200兆瓦。因此，由于供需之間的不匹配和項目面臨的棄電風(fēng)險，Lamu燃煤電站每發(fā)一千瓦時(shí)的電，成本相當于增長(cháng)了10 倍，即增漲到75美分（與零棄電場(chǎng)景相比）（見(jiàn)圖5）。這也就是說(shuō)，肯尼亞的零售電價(jià)會(huì )因此比之前預想中的增長(cháng)很多。
圖5. Lamu電站每千瓦時(shí)電力生產(chǎn)的平均成本
從2017年5月到2019年6月短短兩年間，肯尼亞環(huán)境仲裁法庭（The National Environmental Tribunal）見(jiàn)證了六起與本項目相關(guān)的上訴案件，其中原告包括Save Lamu社區，被告主要是肯尼亞國家環(huán)境管理局和AMU電力有限公司。
2019年7月26日，法庭作出最終裁決，由于肯尼亞國家環(huán)境管理局和AMU電力有限公司沒(méi)有遵循法定程序請項目利益相關(guān)方充分參與到項目的環(huán)境與社會(huì )影響評估中，也沒(méi)有充分評估煤炭以外替代能源的可能性，因此判定Lamu燃煤電廠(chǎng)項目獲得的環(huán)境影響評估證書(shū)無(wú)效。這就使得Lamu項目在沒(méi)有真正解決環(huán)境爭端之前無(wú)法重新開(kāi)工。
總之，雖然法庭并沒(méi)有取締Lamu項目，但由于開(kāi)工環(huán)節的各種不確定性，加上由于電力需求變化帶來(lái)的成本不斷提升，投資者對Lamu項目的信心在一定程度上受到了動(dòng)搖。
五、Lamu項目對投資者的啟發(fā)
肯尼亞Lamu電站的案例能夠為廣大投資者帶來(lái)很多啟發(fā)：在政府部門(mén)全力支持之下，即便證件齊全獲批，項目還是遭遇諸多問(wèn)題。值得我們反思。筆者認為，從這個(gè)案例中我們可以總結出以下經(jīng)驗教訓：
（一）投資者在對外投資時(shí)，應當注意，項目不僅要保證能獲取到所有相關(guān)政府部門(mén)的審批通過(guò)，同時(shí)也需要得到當地居民、相關(guān)機構等各方面利益相關(guān)方的支持。特別是當項目所在國的環(huán)境社會(huì )影響評估程序明確規定利益相關(guān)方有權參與的時(shí)候。
（二）投資者要與當地居民、相關(guān)機構等各方面利益相關(guān)方建立并保持暢通的溝通機制，及時(shí)進(jìn)行信息共享，維持平等的對話(huà)關(guān)系。
（三）對于爭議性較強的資產(chǎn)類(lèi)別，投資者在作投資決策前，應該謹慎衡量利弊，并充分考慮是否有可替代性的資產(chǎn)類(lèi)別作為第二投資選擇。在肯尼亞這個(gè)特定案例中，投資者可以通過(guò)市場(chǎng)調研發(fā)現，肯尼亞的可再生能源成本近年來(lái)持續大幅下降，同時(shí)資源稟賦良好，發(fā)展潛能巨大。由此，投資可再生能源不光能避免“化石能源”這一敏感話(huà)題帶來(lái)的爭議，也很可能帶來(lái)長(cháng)遠的投資回報。
（四）對于環(huán)境與社會(huì )潛在影響較大的項目，投資者在計算投資成本時(shí)，應當注意將環(huán)評相關(guān)的各項活動(dòng)比如采訪(fǎng)溝通以及法律論證等花費都計算進(jìn)去，從而得到更科學(xué)客觀(guān)的項目成本預期。
（五）投資者在對境外項目進(jìn)行投資時(shí)，建議參考“一帶一路”綠色投資原則和赤道原則等國際倡議。這些倡議將聯(lián)合國可持續發(fā)展目標和巴黎協(xié)定的相關(guān)規定都整合在了投資原則中。投資者如參考這些原則對投資活動(dòng)進(jìn)行審視，在一定程度上可以降低投資活動(dòng)的環(huán)境與社會(huì )風(fēng)險和由之帶來(lái)的項目擱淺風(fēng)險。
附注
[1] Christine Shearer, Melissa Brown, and Tim Buckley, “China at a Crossroads: Continued Support for Coal Power Erodes Country’s Clean Energy Leadership” (Hong Kong: Institute for Energy Economics and Financial Analysis (IEEFA), January 2019), http://ieefa.org/wp-content/uploads/2019/01/China-at-a-Crossroads_January-2019.pdf.
[2] https://www.sourcewatch.org/index.php?title=Rampal_power_station, accessed Aug 1, 2018
[3] https://blogs.scientificamerican.com/plugged-in/2014/11/17/inadequate-environmental-impact-assessment-leads-coal-powered-india-says-no-to-new-power-plant/, accessed Aug 1, 2018
[4] https://www.thedailystar.net/backpage/sri-lanka-shelve-coal-power-plant-1226200, accessed Aug 1st , 2018
[5] Megan Mahajan, “Plunging Prices Mean Building New Renewable Energy Is Cheaper Than Running Existing Coal,” March 12, 2018, https://www.forbes.com/sites/energyinnovation/2018/12/03/plunging-prices-mean-building-new-renewable-energy-is-cheaper-than-running-existing-coal/#554c1c331f31.
[6] Lazard, “Levelized Cost of Energy Analysis - Version 12.0” (Lazard, 2018), https://www.lazard.com/media/450784/lazards-levelized-cost-of-energy-version-120-vfinal.pdf.
[7]http://resourceirena.irena.org/gateway/countrySearch/?countryCode=KEN#policy_legal, , accessed Aug 1, 2018
[8] https://www.esi-africa.com/news/kenya-present-land-compensation-bill-says-keter/, accessed Aug 1st , 2018
[9] https://350africa.org/growing-resistance-to-halt-the-first-coal-fired-power-plant-in-kenya/?akid=14581.1883897.Z1QBli&rd=1&t=1, accessed Aug 1, 2018
[10] https://www.esi-africa.com/news/kenya-lamu-coal-power-station-commence-construction/ , http://www.marketreportsonline.com/688951.html, accessed Aug 1, 2018
作者：
Christoph Nedopil Wang 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院綠色“一帶一路”研究室負責人
編譯：
王亞麗 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院國際合作部研究員
