2021年12月24日,生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉建設部、人民銀行、國務(wù)院國資委、國管局、銀保監會(huì )、證監會(huì )等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展氣候投融資試點(diǎn)工作的通知》與《氣候投融資試點(diǎn)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），正式開(kāi)啟了我國氣候投融資試點(diǎn)工作。本文將主要對《方案》重點(diǎn)任務(wù)部分進(jìn)行解讀，并為氣候投融資試點(diǎn)建設與實(shí)施工作提出建議。
一、《方案》出臺意義
氣候投融資試點(diǎn)工作的提出，源于2020年10月生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、中國人民銀行、銀保監會(huì )、證監會(huì )等五部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)應對氣候變化投融資的指導意見(jiàn)》?！吨笇б庖?jiàn)》提出，將選擇實(shí)施意愿強、基礎條件較優(yōu)、具有帶動(dòng)作用和典型性的地方，開(kāi)展以投資政策指導、強化金融支持為重點(diǎn)的氣候投融資試點(diǎn)。本次《方案》的推出即是在進(jìn)一步明確習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想指導的基礎上對《指導意見(jiàn)》試點(diǎn)工作規劃的細化，是減緩與適應氣候變化投融資工作推進(jìn)的重點(diǎn)內容。
《方案》對氣候投融資試點(diǎn)的申報條件進(jìn)行了詳細規定，包括在國家級新區和地級市開(kāi)展試點(diǎn)，重點(diǎn)在于工作有特色、有亮點(diǎn)、具有輻射帶動(dòng)作用和推廣價(jià)值，并鼓勵做出明確、詳細的政策支持與配套的承諾。各部委將共同審核批準、考核評價(jià)，并樹(shù)立先進(jìn)典型、提供相應指導與支持。在各試點(diǎn)對各自所面臨的特定氣候問(wèn)題、資金問(wèn)題提出有針對性的解決方案后，總結其中的共性問(wèn)題，形成可復制、可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗，探索差異化的氣候投融資體制機制、組織形式、服務(wù)方式和管理制度，更好服務(wù)于全國的碳達峰、碳中和統籌規劃與行動(dòng)推進(jìn)。
二、《方案》“重點(diǎn)工作”內容解讀
（一） 倡導多渠道資金投入應對氣候變化領(lǐng)域
《方案》明確，氣候投融資試點(diǎn)工作是落實(shí)碳達峰碳中和“1+N”政策體系的重要舉措。在雙碳目標導向的背景下，撬動(dòng)社會(huì )資本進(jìn)入應對氣候變化領(lǐng)域具有深層次意義。
《方案》指出，當前氣候投融資面臨的主要矛盾是氣候資金需求與供給的矛盾。中國人民銀行行長(cháng)易綱提出，實(shí)現2060年碳中和目標的氣候資金總需求在百萬(wàn)億規模，即平均每年需要投入近3萬(wàn)億元。[1]此外，根據國家氣候戰略中心測算，僅至2030年中國實(shí)現國家自主貢獻適應目標的年均資金需求就已達約1.6萬(wàn)億元，而隨著(zhù)長(cháng)期氣候變化進(jìn)一步加劇，這一數字還將繼續上升。[2]對于這年均近5萬(wàn)億元的資金需求，政府的公共財政資金只能覆蓋其中很小一部分，絕大多數資金供給需要依靠市場(chǎng)機制有效撬動(dòng)，氣候投融資機制建設工作勢在必行，對氣候投融資政策體系建設完善提出了迫切與現實(shí)的要求。
但是，另一方面2019-2020年全球氣候資金供給總規模僅6320億美元（約4萬(wàn)億人民幣）。同時(shí)，其中過(guò)半資金來(lái)源為公共資金，社會(huì )資本未能發(fā)揮主導作用，顯示撬動(dòng)社會(huì )資本開(kāi)展氣候投融資是全球共同面臨的難題。[3]如何引導和激勵金融體系以市場(chǎng)化的方式支持氣候投融資活動(dòng)，是通過(guò)氣候投融資試點(diǎn)工作著(zhù)力解決氣候資金供需失衡這一主要矛盾的重要措施。
本次《方案》明確了通過(guò)氣候投融資試點(diǎn)先行先試，探索合適的創(chuàng )新激勵約束機制與資金安排聯(lián)動(dòng)機制撬動(dòng)社會(huì )資本、以社會(huì )資本為應對氣候變化主要資金來(lái)源的重要工作目標，著(zhù)力緩解財政壓力，并推動(dòng)社會(huì )資本廣泛向氣候友好型投資模式過(guò)渡，引導金融市場(chǎng)提前布局，減少未來(lái)面臨的風(fēng)險，助力實(shí)現雙碳目標與氣候適應目標。
（二） 重視發(fā)揮地方主觀(guān)能動(dòng)性
《方案》指出，氣候投融資發(fā)展過(guò)程中面臨的一個(gè)重要矛盾是國家目標與地方行動(dòng)的不匹配。當前地方應對氣候變化和低碳發(fā)展的意識相對薄弱，氣候投融資體制機制尚不健全，相關(guān)政策暫未形成系統響應，專(zhuān)業(yè)隊伍和人才儲備不足，缺乏有效的監督、制約、考核和激勵機制，導致地方在推動(dòng)氣候投融資工作過(guò)程中相對缺乏積極性、主動(dòng)性，“運動(dòng)式減碳”現象仍然明顯，即部分地區出現了只定目標但不執行相應行動(dòng)，或目標定得太高超出可執行范圍的現象，難以保障應對氣候變化各項工作的有效推進(jìn)。
在氣候投融資方面，2021年中央經(jīng)濟工作會(huì )議指出一方面要防范化解重大風(fēng)險，壓實(shí)地方責任，研究制定化解風(fēng)險的政策，廣泛配合，完善金融風(fēng)險處置機制；另一方面要正確認識和把握碳達峰碳中和，要通過(guò)氣候行動(dòng)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，但也要實(shí)事求是，不可畢其功于一役，同時(shí)要科學(xué)考核，防止簡(jiǎn)單層層分解。
氣候變化對金融市場(chǎng)帶來(lái)的是系統性風(fēng)險，金融機構的資產(chǎn)不僅會(huì )因自然災害受損，也會(huì )有大量資產(chǎn)在政策與消費者需求的轉向下面臨貶值、擱淺的壓力。各地方面臨的具體問(wèn)題不同、風(fēng)險與難點(diǎn)不同、資源稟賦不同、產(chǎn)業(yè)結構不同，因此可采取的措施也不同，只有充分發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，對地方所面臨的現實(shí)情況全面、充分分析，揚長(cháng)避短，分類(lèi)施策，同時(shí)強化政策協(xié)同，宏觀(guān)層面的系統性響應和微觀(guān)層面的精準資源配置并重，才能使地方行動(dòng)與國家目標匹配。
因此，探索如何在應對氣候變化行動(dòng)上將國家目標與地方行動(dòng)有效統一，形成合力，建立中央統籌、地方為主的工作模式，總結、梳理相關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗，是氣候投融資試點(diǎn)工作推動(dòng)過(guò)程中的又一核心。試點(diǎn)地方應編制部門(mén)聯(lián)合、分工明確、內容細化、目標清晰、考評充分的試點(diǎn)工作方案和實(shí)施方案，作為后續執行與實(shí)踐基礎。
（三） 基于“先立后破”的試點(diǎn)建設思路
《方案》對氣候投融資推進(jìn)過(guò)程中的“先立后破”思路具體展開(kāi)，將優(yōu)化能源結構、形成有利政策環(huán)境、建立氣候投融資發(fā)展模式、培育市場(chǎng)主體列為重要工作目標，并提出了3-5年取得實(shí)質(zhì)試點(diǎn)成果，推動(dòng)資金、人才、技術(shù)等各類(lèi)要素資源向氣候投融資領(lǐng)域充分聚集的時(shí)間目標，體現了“先立”的重要性。
同時(shí)，后破不是不破。對此，《方案》將堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展列為另一項重要工作內容，要求試點(diǎn)地方將氣候目標在政策制定過(guò)程中“主流化”，在地方投資和產(chǎn)業(yè)政策制定中將應對氣候變化行動(dòng)充分體現，并與區域和行業(yè)碳達峰行動(dòng)及能耗雙控、清潔能源替代、清潔運輸、煤炭消費總量控制等各項政策要求相統一。
這與中央經(jīng)濟工作會(huì )議精神一脈相承，即傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎上。要立足以煤為主的基本國情，也要狠抓綠色低碳技術(shù)攻關(guān)，要增加新能源消納能力，推動(dòng)煤炭和新能源優(yōu)化組合，要創(chuàng )造條件盡早實(shí)現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。
（四） 明確加強碳排放基礎設施與碳金融建設
《方案》指出，一方面，應強化碳核算與信息披露，完善試點(diǎn)基礎設施建設；另一方面應有序發(fā)展碳金融，豐富氣候投融資模式與金融工具，通過(guò)氣候投融資試點(diǎn)推動(dòng)碳金融體系創(chuàng )新發(fā)展。
在強化碳核算與信息披露方面，《方案》指出試點(diǎn)應在企業(yè)碳會(huì )計制度、企業(yè)碳審計、碳排放核算監管方面入手，著(zhù)力保障碳數據的真實(shí)性、可靠性。生態(tài)環(huán)境部作為生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，將與人民銀行、銀保監會(huì )、證監會(huì )等金融監管部門(mén)合作，分別從技術(shù)角度和金融機構信息管理角度入手，為試點(diǎn)地方建立企業(yè)氣候信息披露制度和氣候信息共享平臺提供指導與便利。
在推進(jìn)碳金融聯(lián)動(dòng)機制建設方面，《方案》指出將指導試點(diǎn)地方積極參與全國碳市場(chǎng)建設，在風(fēng)險可控的前提下研究并推動(dòng)碳基金、碳資產(chǎn)質(zhì)押貸款、碳保險等碳金融產(chǎn)品開(kāi)發(fā)與對接，探索激發(fā)全國碳市場(chǎng)交易活力的相關(guān)措施。
目前，全國碳市場(chǎng)的“潮汐現象”仍然明顯，即非履約期交易清淡，履約期量?jì)r(jià)齊漲。成交量方面，大宗協(xié)議交易僅2021年7月少于掛牌協(xié)議交易，自8月以來(lái)已成為絕對主流的交易方式。11月、12月的整體交易活躍程度顯著(zhù)增加，其中11月交易量超過(guò)前四個(gè)月之和，12月截至24日的交易量已超過(guò)1億噸，占總交易量約1.5億噸的超過(guò)三分之二，是11月的約5倍，顯示履約期臨近的情況下碳市場(chǎng)活躍度迅速升高。
圖 1全國碳市場(chǎng)交易量情況（單位：萬(wàn)噸）
數據來(lái)源：上海環(huán)境能源交易所
價(jià)格方面，截至12月24日，全國碳市場(chǎng)掛牌協(xié)議交易平均價(jià)格約45.9元/噸，最高價(jià)61.07元/噸，最低價(jià)38.5元/噸，絕大部分在40到60區間內波動(dòng)，總體呈現波動(dòng)降低的趨勢，12月以來(lái)隨著(zhù)履約期臨近，碳價(jià)開(kāi)始逐步升高，從12月初的約42元/噸回升到50元/噸左右，12月21日大宗交易也出現了46.3元/噸的較高交易價(jià)格。氣候投融資試點(diǎn)工作將著(zhù)力探索支持全國碳市場(chǎng)長(cháng)期平穩運行的相應手段，推動(dòng)碳市場(chǎng)提供更穩定的長(cháng)期價(jià)格信號，促進(jìn)減排活動(dòng)的實(shí)施效率，同時(shí)也挖掘碳配額的價(jià)值，為企業(yè)減排活動(dòng)提供更全面的支持。
圖 2全國碳市場(chǎng)碳價(jià)（單位:元/tCO2）
數據來(lái)源：上海環(huán)境能源交易所
此外，《方案》也指出試點(diǎn)地方應健全風(fēng)險管理體系，建立損失分擔、風(fēng)險補償、擔保增信機制，幫助氣候友好型企業(yè)，尤其是小微企業(yè)通過(guò)資本市場(chǎng)進(jìn)行融資、再融資，降低參與氣候投融資的難度、提高參與意愿，并鼓勵社會(huì )公眾的廣泛參與。
（五） 強調項目庫建設、能力建設與國際合作
《方案》對試點(diǎn)地區開(kāi)展項目庫建設、金融機構能力建設和國際合作分別提出要求。生態(tài)環(huán)境部牽頭、各相關(guān)部門(mén)分工合作建設的國家級氣候投融資項目庫可作為各試點(diǎn)地區的項目庫建設模板。同時(shí)，由于各試點(diǎn)面臨不同的情況、不同的需求，在項目庫的建設過(guò)程中也可納入自己的特色，更有針對性地服務(wù)當地企業(yè)與金融機構。
《方案》同時(shí)重視能力建設，不僅鼓勵試點(diǎn)地區加強金融機構的專(zhuān)業(yè)能力培養與人才隊伍建設，也鼓勵通過(guò)地方政府的服務(wù)與引導，建設區域性氣候投融資產(chǎn)業(yè)促進(jìn)中心，與項目庫形成協(xié)同作用，共同促進(jìn)資金流向獲得有效、充分的引導，加強社會(huì )資本服務(wù)于應對氣候變化的效果與質(zhì)量。
《方案》也提出了氣候投融資試點(diǎn)工作的另一項重點(diǎn)工作任務(wù)是探索國際合作。當前，隨著(zhù)氣候變化大會(huì )COP26結束，并在國際減排成果轉移、森林保護、煤炭減少等方面達成一致意見(jiàn)，全球各界對應對氣候變化事業(yè)更加關(guān)注，也帶來(lái)了更多國際合作機會(huì )。氣候投融資試點(diǎn)工作可以作為各試點(diǎn)地區拓展國際合作的基礎，不僅能起到對外宣示的效果，將自身的應對氣候變化進(jìn)展成果向外推廣、宣傳，也可以吸引更多國際金融組織與跨國公司的資金，開(kāi)展氣候投融資國際會(huì )議等交流活動(dòng)，通過(guò)引進(jìn)優(yōu)質(zhì)外部資金與技術(shù)促進(jìn)我國應對氣候變化持續良好發(fā)展、提升我國的國際形象與國際地位。
三、推動(dòng)氣候投融資試點(diǎn)建設的建議
《方案》的推出是氣候投融資試點(diǎn)工作的里程碑。但是，部署工作剛剛開(kāi)始，需要落實(shí)項目與行動(dòng)才能充分起到實(shí)際效果。針對未來(lái)氣候投融資試點(diǎn)工作內容，本文提出以下四項建議：
（一） 建議各地方積極響應，盡快申報試點(diǎn)
碳達峰碳中和是我國實(shí)現長(cháng)期可持續、高質(zhì)量發(fā)展中的重要一環(huán)，也是明確的國家行動(dòng)方向，對各地都提出了新的工作要求。在財政資金有限的情況下，實(shí)現碳達峰碳中和目標勢必要大力撬動(dòng)社會(huì )資本，實(shí)現廣泛的資金供給與產(chǎn)品需求全面低碳化。能夠在氣候投融資試點(diǎn)過(guò)程中積累先發(fā)優(yōu)勢并得到各部委的指導、支持對各地發(fā)展氣候友好型經(jīng)濟具有顯著(zhù)幫助。因此，有意愿、符合條件的地區應積極進(jìn)行申報工作。
此前，已有部分地級市和國家級新區著(zhù)手開(kāi)展地方試點(diǎn)工作方案和試點(diǎn)實(shí)施方案的編制工作，這些地區應根據《方案》內容對兩份地方方案積極做出修改、完善，提高申報成功的可能性，并在后續試點(diǎn)實(shí)施過(guò)程中按照《方案》的各項提示與要求進(jìn)行工作推動(dòng)。試點(diǎn)地區在編制兩份地方方案的過(guò)程中，應對“氣候”與“投融資”兩個(gè)方面并重，不僅關(guān)注減碳效果，更應關(guān)注通過(guò)體制、機制與金融工具設計撬動(dòng)社會(huì )資本，依靠社會(huì )資本解決氣候難題。試點(diǎn)規劃、實(shí)施過(guò)程中，具有促進(jìn)應對氣候變化效果的信貸、債券、基金、保險等金融工具，以及碳金融產(chǎn)品的創(chuàng )新、應用，將是試點(diǎn)工作的重要內容。
（二） 注意氣候減緩與適應并重
氣候適應是應對氣候變化行動(dòng)中的重要組成部分，與氣候減緩具有同等地位。氣候投融資試點(diǎn)地區在推動(dòng)試點(diǎn)建設、氣候投融資發(fā)展時(shí)一方面應以氣候減緩為本，以碳達峰碳中和目標為導向，在“堅決遏制‘兩高’項目盲目發(fā)展”“有序發(fā)展碳金融”“強化碳核算與信息披露”以及“通過(guò)國家氣候投融資項目庫引導和支持先進(jìn)低碳技術(shù)發(fā)展”等方面取得明顯成效，也應兼顧氣候適應投融資的相關(guān)探索。
事實(shí)上，由于氣候適應投融資主要面向氣候物理風(fēng)險的預期損失規避，與氣候減緩的碳中和產(chǎn)品生產(chǎn)導向存在顯著(zhù)區別，面臨資金不足困境。由下圖可知，在較為成熟的氣候融資減緩領(lǐng)域，社會(huì )資本投入規模已逐漸超越公共資金，但在氣候適應領(lǐng)域，在總投資規模嚴重小于氣候減緩的情況下，私營(yíng)資本投資規模甚至可以忽略不計。但氣候適應缺乏社會(huì )資金支持的困境也為保險、債券等相關(guān)金融工具帶來(lái)了新的發(fā)展空間。目前，氣候適應投融資模式發(fā)展程度相對不完善，社會(huì )資本收益路徑仍不夠清晰，相比氣候減緩更需要氣候投融資試點(diǎn)各方參與主體共同探索氣候適應成果至投資回報的轉化機制，并形成可推廣經(jīng)驗。
圖3 2019-2020年全球公共與私營(yíng)在氣候減緩與適應的投資情況（單位：億美元）
數據來(lái)源：CPI，2021
國際上，已出現韌性債券、韌性影響力債券等氣候適應投融資實(shí)踐。例如EBRD通過(guò)發(fā)行韌性債券為節水灌溉設施等氣候適應項目提供融資；美國紐約與費城等地建立了雨洪收儲激勵機制和綠色路面、綠色屋頂補貼等氣候適應鼓勵政策以吸引社會(huì )資金投入；美國路易斯安那州則在濕地保護修復方面試點(diǎn)了韌性影響力債券，旨在通過(guò)吸引未來(lái)利益得到保護、損失得以減少或避免的企業(yè)與居民，提前將資金投入氣候適應項目建設，將預期可避免的資產(chǎn)損失轉化為項目建設資金，從而更有效地撬動(dòng)社會(huì )資本。[4]相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗可供我國氣候投融資試點(diǎn)在推進(jìn)氣候適應金融工具開(kāi)發(fā)時(shí)參考，并形成本土化、可推廣的氣候適應投融資試點(diǎn)經(jīng)驗，推動(dòng)我國適應氣候變化能力不斷加強。
（三）吸引國際資金，擴大合作規模
氣候投融資試點(diǎn)過(guò)程中應著(zhù)力吸引國際資金、發(fā)揮對外宣示功能、擴大國際合作規模。此前，中國與美國已在COP26大會(huì )期間聯(lián)合發(fā)布了《中美關(guān)于在21世紀20年代強化氣候行動(dòng)的格拉斯哥聯(lián)合宣言》，明確甲烷、技術(shù)、分布式發(fā)電與輸電、能效提升等促進(jìn)雙方減排的主要合作領(lǐng)域；中國與歐盟也共同發(fā)布了《中歐可持續金融共同分類(lèi)目錄》，覆蓋約80類(lèi)經(jīng)濟活動(dòng)，有條件、有意愿的試點(diǎn)地區在國際合作探索過(guò)程中可關(guān)注《共同分類(lèi)目錄》在氣候投融資工具、產(chǎn)品中的應用，提高國際資金的認可程度與投資意愿。
（四) 強化監管機制建立健全，促進(jìn)試點(diǎn)效果充分發(fā)揮
氣候投融資試點(diǎn)工作的有效開(kāi)展需要嚴格有效的數據質(zhì)量保障。此前，全國碳市場(chǎng)中已出現碳配額造假的違規案例，表明當前的MRV制度仍有改進(jìn)空間。全國碳市場(chǎng)啟動(dòng)交易后，納入控排名單的重點(diǎn)排放單位可以從碳市場(chǎng)購買(mǎi)配額以完成其超額碳排放量的履約。全國碳市場(chǎng)碳價(jià)在2021年12月運行至50元/噸左右，一家年碳排放量100萬(wàn)噸的控排企業(yè)，若能通過(guò)MRV制度漏洞操縱數據，將排放量降低10%-30%，則可減少500萬(wàn)元至1500萬(wàn)元支出，對企業(yè)有巨大誘惑力。為保障數據基礎，未來(lái)試點(diǎn)地區可在生態(tài)環(huán)境部等主要監管部門(mén)的指導下，探索直接測量二氧化碳排放量方法的應用，并引入區塊鏈與物聯(lián)網(wǎng)數據報送結合等金融科技方式進(jìn)一步提高數據收集與披露的準確性、真實(shí)性，促進(jìn)形成可在全國碳市場(chǎng)范圍內普遍推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗。
作者：
周杰俁中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
崔瑩中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理院長(cháng)
原創(chuàng )聲明
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新媒體編輯：王巖
