新冠疫情給全球經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展造成了巨大的沖擊，也在考驗著(zhù)各國氣候政策與機制的韌性。為幫助國家和企業(yè)實(shí)現低碳轉型，降低供應鏈碳排放，碳定價(jià)機制能夠發(fā)揮特殊的角色。為將碳定價(jià)機制納入更廣泛的氣候、能源和發(fā)展的政策中，高效解決氣候問(wèn)題，推動(dòng)可持續發(fā)展目標的實(shí)現，世界銀行集團每年定期編制《碳定價(jià)機制發(fā)展現狀與未來(lái)趨勢》報告，介紹全球包括中國在內的碳定價(jià)機制最新進(jìn)展。
2020年11月，中國生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（征求意見(jiàn)稿）。全球最大的碳市場(chǎng)啟動(dòng)在即。值此關(guān)鍵歷史節點(diǎn)，受世界銀行集團委托，中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院將《碳定價(jià)機制發(fā)展現狀與未來(lái)趨勢2020》報告全文翻譯成中文，并發(fā)布報告摘要，以饗讀者，旨在為決策者和市場(chǎng)從業(yè)者提供參考，推動(dòng)氣候金融領(lǐng)域中外知識交流與能力建設。
隨著(zhù)世界各地的司法管轄區出臺更有雄心的減排目標并引入相應政策工具，區域內碳定價(jià)機制得以加強。這種進(jìn)步至關(guān)重要，也正當其時(shí)。過(guò)去一年中，許多國家、地區和城市宣布進(jìn)入“氣候緊急狀態(tài)”。2020年和2021年也是各國根據《巴黎協(xié)定》加大力度實(shí)現減排承諾的關(guān)鍵時(shí)期。
新冠疫情導致經(jīng)濟活動(dòng)受限，全球經(jīng)濟下滑，引發(fā)人們對氣候行動(dòng)更為廣泛的反思。新冠疫情引發(fā)的經(jīng)濟危機導致消費者行為和能源消費領(lǐng)域產(chǎn)生巨大轉變，威脅到許多國家的經(jīng)濟基礎。隨著(zhù)各地區逐漸開(kāi)始恢復運轉，經(jīng)濟刺激和復蘇計劃也提上日程，各國應考慮如何設計相應政策手段使經(jīng)濟更好向低碳過(guò)渡，在創(chuàng )造就業(yè)和增加基礎設施建設的同時(shí)實(shí)現本世紀中葉凈零排放目標。
新冠疫情正在考驗碳定價(jià)機制的韌性。新冠疫情導致經(jīng)濟活動(dòng)減少，致使一些現存碳排放交易體系的碳價(jià)再次下滑；由于疫情的緣故，一些司法管轄區推遲了碳定價(jià)工具強制計劃和履約承諾；應對氣候變化的重要國際會(huì )議如第二十六屆締約方會(huì )議（COP26）和一些航空和海事會(huì )議被推遲，導致國際碳交易與市場(chǎng)規則方面的討論與決定暫時(shí)擱淺。此外，航空公司開(kāi)始質(zhì)疑在疫情影響下是否還應承擔與以往相同的國際航空碳補償和減排計劃（CORSIA）下的抵消義務(wù)。國際碳信用額度需求因此變得更加不確定。
盡管社會(huì )與經(jīng)濟形勢動(dòng)蕩，很多司法管轄區與私營(yíng)部門(mén)仍在加快展開(kāi)氣候行動(dòng)。第25屆締約方會(huì )議強調了各國在更新國家自主貢獻時(shí)加強承諾的必要性和緊迫性。智利作為締約方會(huì )議輪值主席國在會(huì )議期間宣布，作為“氣候雄心聯(lián)盟”（Climate Ambition Alliance）的一部分，120個(gè)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)締約方正努力在2050年前實(shí)現二氧化碳凈零排放。截至2020年4月1日，丹麥、法國、新西蘭、瑞典和英國已在這一承諾的基礎上，將二氧化碳凈零排放目標納入國家法律體系，蘇里南和不丹已實(shí)現碳負排放除此之外，15個(gè)國家級以下的地區、398個(gè)城市、786個(gè)企業(yè)和16個(gè)投資者宣稱(chēng)正在努力實(shí)現凈零排放目標。
2019年，碳定價(jià)機制繼續主流化，為加強氣候承諾，很多司法管轄區擴大了碳定價(jià)機制的覆蓋面。越來(lái)越多司法管轄區開(kāi)始考慮在現有碳定價(jià)體系范圍之外補充其他碳定價(jià)手段，以達到減排目標。例如，歐洲，德國、奧地利和盧森堡正計劃對未納入歐盟碳排放交易體系（EU ETS）的產(chǎn)業(yè)實(shí)行碳定價(jià)政策；歐盟綠色新政承諾2050年前實(shí)現碳中和，為進(jìn)一步擴大碳定價(jià)機制覆蓋范圍奠定了基礎。第二， 現有碳定價(jià)機制的覆蓋范圍正在擴大，更多產(chǎn)業(yè)被納入碳價(jià)體系。碳價(jià)體系的進(jìn)入門(mén)檻也有所降低，從而使智利、冰島、新西蘭和瑞士等地更多企業(yè)被納入監管范圍。為實(shí)現凈零排放，很多司法管轄區都加強采用信用機制和結果導向的氣候融資（RBCF）。最后，隨著(zhù)“碳邊界”調整這一議題在歐洲重新被提上日程，各國很可能因此受到激勵，更加積極主動(dòng)地實(shí)施碳定價(jià)機制。
正如上一年報告所預測，今年碳定價(jià)倡議數量的增長(cháng)大量集中在美洲地區。受聯(lián)邦碳定價(jià)政策影響，2019年加拿大各州和地區碳定價(jià)倡議激增。另外，墨西哥今年正式進(jìn)入全國碳市場(chǎng)試點(diǎn)運行階段，標志著(zhù)拉丁美洲第一個(gè)碳排放交易體系（ETS）的誕生。
碳定價(jià)機制的影響超越國界與州界，各司法管轄區正加強合作，促進(jìn)不同碳市場(chǎng)之間協(xié)同發(fā)展。在歐洲，2020年1月1日，瑞士和歐盟正式實(shí)現碳排放交易體系連接。自此，瑞士碳排放交易體系中的實(shí)體可以使用歐盟碳排放交易體系中獲得的碳配額在瑞士進(jìn)行抵扣，反向亦然。英國脫歐后也最終脫離了歐洲的碳排放交易體系，現正考慮實(shí)施自己的碳交易體系，并將其與歐盟碳交易體系掛鉤。在美國，區域溫室氣體倡議（RGGI）——由東北部各州的電力行業(yè)參與的一個(gè)區域性碳市場(chǎng)——已經(jīng)擴張到新澤西州和弗吉尼亞州。身為美國主要化石燃料生產(chǎn)地的賓夕法尼亞州也有興趣加入RGGI，它的加入將大大增加這個(gè)碳市場(chǎng)的規模。同樣，美國東北部10個(gè)州組成的聯(lián)盟也在推進(jìn)其交通領(lǐng)域的總量控制投資計劃。
當前全球已有61項碳定價(jià)機制正在實(shí)施或計劃實(shí)施中，其中31項關(guān)于碳排放交易體系，30項關(guān)于碳稅（圖1），共計涉及120億噸二氧化碳，約占全球溫室氣體排放量的22%（圖1）。這個(gè)數字與2019年相比有所增加。2019年，已實(shí)施或計劃實(shí)施的碳排放交易體系和碳稅僅覆蓋了全球溫室氣體排放量的20%。溫室氣體排放覆蓋率的上升主要得益于墨西哥碳排放交易體系試點(diǎn)和新不倫瑞克省碳稅立法的實(shí)施，也與德國和弗吉尼亞州計劃實(shí)施碳排放交易體系密切相關(guān)。
圖1. 碳定價(jià)相關(guān)數據
來(lái)源：世界銀行集團《碳定價(jià)機制發(fā)展現狀與未來(lái)趨勢》
2019年各國政府從碳定價(jià)機制中籌集了超過(guò)450億美元的資金，年增幅（10億美元）低于2018年（110億美元）。這主要是由于2019年歐盟碳交易體系（ETS）價(jià)格趨于穩定。全球源自碳定價(jià)機制的收入近一半用于環(huán)境或更廣泛的發(fā)展項目，超過(guò)40%的收入用于一般預算，其余部分用于減稅和直接轉型。
盡管碳價(jià)在許多司法管轄區不斷提高，但仍遠遠低于實(shí)現《巴黎協(xié)定》目標所需水平。據碳價(jià)格高級別委員會(huì )估計，若想以高成本效益方式減少碳排放，碳價(jià)在2020年前至少需達到40-80美元/噸二氧化碳，2030年前達到50-100美元/噸。然而，當前碳定價(jià)機制所覆蓋的溫室氣體排放量中，只有不到5%的價(jià)格達到這個(gè)范圍，約一半的排放量?jì)r(jià)格低于10美元/噸。據IMF估算，目前全球平均碳價(jià)格僅為2美元/噸。誠然，合理碳價(jià)的形成取決于當地條件、碳定價(jià)工具的角色以及其他氣候政策和技術(shù)的發(fā)展水平。司法管轄區因此可以選擇實(shí)施碳稅或碳排放交易體系，也可以選擇在碳排放交易體系啟動(dòng)初期采用較低碳價(jià)，并隨著(zhù)企業(yè)對定價(jià)政策不斷熟悉而逐漸提高碳價(jià)。但總體來(lái)說(shuō)，與前兩年問(wèn)題一樣，目前的碳價(jià)還是太低了。
眾多公共和私營(yíng)部門(mén)正通過(guò)國際合作推進(jìn)脫碳戰略實(shí)施。模型顯示，在《巴黎協(xié)定》第6條規定下的國際合作可以將實(shí)施國家自主貢獻的成本降低一半左右——相當于節省2500億美元（截止2030年）——或增加50%的減排量（與國家間不合作，單獨行動(dòng)的情景相比）。然而，第6條框架下國際合作的規則制定仍進(jìn)展緩慢。這主要是由于，第6條規則涉及諸多難以解決的問(wèn)題，如是否將《京都議定書(shū)》碳信用額度適用到《巴黎協(xié)定》下，是否/如何對減緩成果轉移進(jìn)行征稅用以投資脆弱國家的適應型項目，以及如何確保全球總體減排目標的實(shí)現。盡管如此，試點(diǎn)工作已經(jīng)開(kāi)始提出有益思路，探討國際合作如何產(chǎn)生穩健的減排成果，如何改善基礎設施以跟蹤相關(guān)活動(dòng)。
過(guò)去幾年，市場(chǎng)對碳信用興趣激增。這其中，碳匯項目首當其沖。過(guò)去五年，碳信用市場(chǎng)的42%資金來(lái)自林業(yè)。原因可能在于，碳匯項目具有降低排放成本的巨大潛力，同時(shí)還能產(chǎn)生額外共同收益。因此，與人們對基于自然的解決方案的興趣相類(lèi)似，林業(yè)產(chǎn)業(yè)的碳信用也受到關(guān)注。然而，工業(yè)氣體、可再生能源和逸散性排放行業(yè)中的傳統型碳信用交易活動(dòng)仍然占據了很大的市場(chǎng)份額。
碳信用交易活動(dòng)開(kāi)始逐漸轉移到“京都機制”之外的項目中。過(guò)去，清潔發(fā)展機制（CDM）經(jīng)常在碳信用活動(dòng)中占據支配性地位。但在2012年CDM市場(chǎng)價(jià)格暴跌之后，CDM項目交易趨于穩定。企業(yè)在自愿市場(chǎng)上保持活躍，獨立信用機制下的碳信用幾乎占到2019年總量的三分之二。同樣，各國政府也在發(fā)展國內碳信用機制。這些項目不僅會(huì )為當地帶來(lái)收益，還為企業(yè)創(chuàng )造了一定的靈活性以適應國內碳定價(jià)政策。目前，只有兩個(gè)國家級運作的碳信用機制（在日本和韓國），允許使用國際項目減排量。國際民航碳抵消和減排計劃（CORSIA）是一項強制國際航空公司遞交適當碳信用額度的國際航空補償機制。圍繞CORSIA基準線(xiàn)設置的問(wèn)題，各方當下正展開(kāi)討論。未來(lái)CORSIA可能帶來(lái)對碳信用需求的增長(cháng)。
為保證整體協(xié)同性，必須提升信息透明度并就碳信用機制標準達成共識。越來(lái)越多的區域、國家和地區開(kāi)始建立獨立的碳信用機制，這為各機制之間的協(xié)同和減排量含義的統一帶來(lái)了挑戰。對于碳信用機制來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵是要保證協(xié)同性和避免重復計算。
為減少碳排放，越來(lái)越多的企業(yè)開(kāi)始使用內部碳定價(jià)的方式。2019年，約1600家公司透露已經(jīng)使用或在近兩年內打算啟用內部碳定價(jià)的方式。隨著(zhù)更多企業(yè)提出凈零排放目標以及更多投資者對企業(yè)進(jìn)行施壓，用內部碳定價(jià)來(lái)減少供應鏈排放的辦法在未來(lái)有望進(jìn)一步得到普及。
參考文獻
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2.來(lái)源：《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，附錄1：提升國家氣候計劃雄心，2019年12月11日，https://s3-sa-east-1.amazonaws.com/cop25.cl/documents/eng/1312+Annex+Alliance+ENGLISH.pdf.
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5.來(lái)源：CPLC，《高級別碳價(jià)委員會(huì )報告》，2017年5月29日。
6.來(lái)源：CPLC，《高級別碳價(jià)委員會(huì )報告》，2017年5月29日。
7.來(lái)源：國際貨幣基金組織，為污染定價(jià)，金融&發(fā)展56(4)，2019年12月。
8.來(lái)源：國際排放交易協(xié)會(huì )，《巴黎協(xié)定》第6條的經(jīng)濟潛力及其實(shí)施挑戰，2019年9月， https://www.ieta.org/resources/International_WG/Article6/CLPC_A6%20report_no%20crops.pdf.
9.來(lái)源：CDP，2019年CDP披露，https://www.cdp.net/en/climate/carbon-pricing/carbon-pricing-connect.
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翻譯：
王亞麗 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院國際合作部副主任
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心主任
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
新媒體編輯：蒙格
