在12月10日舉行的第四屆外灘金融峰會(huì )全體大會(huì )“穩與進(jìn)：包容性增長(cháng)與可持續發(fā)展”上，博鰲亞洲論壇副理事長(cháng)、中國人民銀行原行長(cháng)周小川以“COP27后應對氣候變化的政策研究”為題發(fā)表主旨演講。
周小川表示，盡管COP27就建立損失和損害基金達成共識，但各國應對氣候變化的政策仍有諸多分歧，需要進(jìn)一步深入研究氣候變化應對的相關(guān)問(wèn)題，推動(dòng)各國達成共識。
一是要深入研究實(shí)現凈零排放的主要手段問(wèn)題，辨析國家計劃、市場(chǎng)機制和企業(yè)自律這三種手段的優(yōu)缺點(diǎn)所在，探討實(shí)現凈零排放的最佳方式。
二是把握能源供給與能源安全之間的關(guān)系，其中主要是完成電力行業(yè)的可再生能源轉型，并做好配套的電網(wǎng)改造、調度能力提升以及電價(jià)改革等問(wèn)題，替代化石能源的應用。
三是研究低碳轉型條件下如何實(shí)現公平正義的問(wèn)題，主要是解決新興市場(chǎng)與發(fā)展中國家轉型階段的資金需求問(wèn)題，可以考慮建立全球碳市場(chǎng)的可控連接和邊境調節稅返還等方案。
以下為周小川在第四屆外灘金融峰會(huì )上的主旨演講全文，未經(jīng)本人審核。
周小川在第四屆外灘金融峰會(huì )發(fā)表主旨演講
COP27后應對氣候變化的政策研究
文 | 周小川
11月20日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十七次締約方會(huì )議（以下簡(jiǎn)稱(chēng)COP27）閉幕。在會(huì )議的最后兩天，與會(huì )各方就損失和損害基金的建立達成了共識，并將其寫(xiě)入文件，這是推動(dòng)包容性增長(cháng)的重要體現。
會(huì )議的召開(kāi)推動(dòng)了氣候變化相關(guān)的工作，也取得了一定進(jìn)展，但從媒體和學(xué)術(shù)界的反應來(lái)看，會(huì )議的成果低于預期。這表明目前國際形勢比較復雜，需要應對的問(wèn)題很多，對不同問(wèn)題的考慮也可能會(huì )相互沖突。
事實(shí)上，應對氣候變化的很多重要舉措都處于研究當中，各方盡管達成了一定的共識，但共識的程度不高。COP27上主要的內容都見(jiàn)諸報端，但會(huì )議期間各類(lèi)大會(huì )、小會(huì )和會(huì )下交流中，有不少問(wèn)題都引起了討論和爭論。對于這些問(wèn)題，文字上的共識尚且不見(jiàn)得能形成，更不用說(shuō)政策上達成共識。
因此，大會(huì )雖然結束，但是進(jìn)一步推動(dòng)可持續發(fā)展、推動(dòng)應對氣候變化，還有很多課題需要深入研究，以供決策者參考，只有這樣才能在今后一段時(shí)間內，或者在明年的COP28上取得進(jìn)一步的進(jìn)展。以下我想和大家交流三個(gè)方面的問(wèn)題。
計劃、市場(chǎng)或自律？
實(shí)現凈零排放的三種觀(guān)點(diǎn)辨析
一是應對氣候變化、實(shí)現碳減排和凈零排放的主要手段問(wèn)題。對于這個(gè)問(wèn)題，主要有三種觀(guān)點(diǎn)。
第一種觀(guān)點(diǎn)傾向于使用國家控制或國家計劃的方法，通過(guò)構建一定的指標體系，促使基層、企業(yè)和消費者進(jìn)行響應。
第二種觀(guān)點(diǎn)傾向于依靠市場(chǎng)機制來(lái)實(shí)現凈零排放，COP27上一些分會(huì )就專(zhuān)門(mén)討論了碳市場(chǎng)的建立和碳價(jià)的作用。
大家普遍意識到的問(wèn)題是，要實(shí)現凈零排放，無(wú)論采取何種計算方式，資金缺口都很大，需要通過(guò)一定的激勵機制來(lái)引導大量投資。所謂市場(chǎng)的辦法，強調的就是激勵機制，也即獎懲的重要性。激勵措施能夠影響碳配額，碳配額聯(lián)系著(zhù)碳配額市場(chǎng)（在中國稱(chēng)為碳排放市場(chǎng)）以及自愿減排的碳市場(chǎng)，從而引導投資。
不過(guò)，也有觀(guān)點(diǎn)認為碳排放和氣候變化問(wèn)題本身就是市場(chǎng)失靈的表現，是一種外部效應導致的市場(chǎng)失靈，用市場(chǎng)辦法解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題是否可行，尚且存疑。
第三種觀(guān)點(diǎn)強調應當由企業(yè)類(lèi)組織加強自律，認為所有有份量的企業(yè)都應當根據各行業(yè)規劃的時(shí)間表和路線(xiàn)圖，對凈零排放作出承諾。作出承諾之后，應當保持誠信，切實(shí)落實(shí)。
在各類(lèi)企業(yè)中，金融企業(yè)是一個(gè)十分重要的組成部分，因為金融企業(yè)的承諾不僅涉及到自身是否遵循凈零排放，也決定了其是否能夠組織大量的資金用于未來(lái)的減排和凈零排放經(jīng)濟發(fā)展。
另外，也有人把范圍擴大到企業(yè)之外，認為非政府組織、城市政府等國家政府之外的實(shí)體也應當作出承諾。不過(guò)，這些實(shí)體的性質(zhì)有別于企業(yè)，即便作出承諾，落實(shí)執行時(shí)所需的機制也非常不同。
迄今為止，全球已經(jīng)有較多企業(yè)就氣候變化問(wèn)題作出了承諾，很多金融機構也作出了承諾。但是，對氣候變化的應對究竟應該依靠何種機制，還需要進(jìn)一步討論清楚。各類(lèi)主體的積極性都可以充分調動(dòng)，政府計劃、市場(chǎng)機制和企業(yè)自律等多方面的力量可以相結合，對于每一種辦法的利弊、可行性以及最后落實(shí)的可能性都需要有清醒的認識，對于不同措施具體如何分工、孰輕孰重等問(wèn)題還需要有明確的判斷。
作為從中央計劃經(jīng)濟轉軌至市場(chǎng)經(jīng)濟的國家，中國對計劃手段的優(yōu)缺點(diǎn)有著(zhù)深刻的體會(huì )。計劃手段需要通過(guò)指標體系來(lái)貫徹，指標體系要依靠堅實(shí)的數據基礎，才能符合客觀(guān)現實(shí)，但事實(shí)上這種情況下的數據往往不夠堅實(shí)，人為失真的機會(huì )比較多。另外，政府必須將總指標依照地方或行業(yè)層層分解，分解之后可能會(huì )缺乏彈性，喪失靈活調整的余地。這種情況下，一旦某些指標面臨超標，政府就可能采取較為強硬的做法，比如拉閘限電，這一方面導致經(jīng)濟缺乏韌性，另一方面也容易引起各方不滿(mǎn)，減弱他們應對氣候變化的積極性。中國在2021年秋季時(shí)曾經(jīng)歷過(guò)這類(lèi)情況，有企業(yè)反映，拉閘限電對于部分行業(yè)有一定的危險性，比如有些化學(xué)反應一旦遭遇中途停電，可能會(huì )發(fā)生爆炸。因此，相關(guān)部門(mén)要足夠重視，盡量避免這類(lèi)現象的發(fā)生。
至于市場(chǎng)的辦法，也存在可能被質(zhì)疑的問(wèn)題。歐洲一直非常重視“cap and trade”，即總量封頂，并對減排量進(jìn)行交易，但是碳價(jià)格有時(shí)并不穩定。另外，有些碳排放量較大的公司會(huì )去邊邊角角的地方購買(mǎi)減排配額，從而減弱其自身減少碳配額的行為，碳市場(chǎng)上存在的這些做法是否會(huì )引發(fā)進(jìn)一步的“漂綠”“洗綠”值得擔憂(yōu)。
因此，政府應當具備對碳市場(chǎng)價(jià)格的管理能力，比如IMF就建議，針對不同區域的碳市場(chǎng)設立與時(shí)間表相對應、隨時(shí)間表變化的最低價(jià)格。此外，由于轉軌過(guò)渡過(guò)程中，很多國家或地區會(huì )免費發(fā)放一定量的免費碳配額，如果多發(fā)會(huì )導致價(jià)格偏低，因此碳配額價(jià)格的不穩定很大程度上也和轉軌過(guò)渡過(guò)程中免費配額的分配有關(guān)?？傊?，市場(chǎng)辦法下，碳配額的發(fā)放和碳配額總量的控制會(huì )產(chǎn)生較大的影響，值得進(jìn)一步討論。
當前，全球已有大量企業(yè)做出承諾，表示將按照一定的路線(xiàn)圖和時(shí)間表來(lái)實(shí)現凈零排放，但大家希望更多的企業(yè)能夠跟進(jìn)，國際社會(huì )也認為作出這種承諾的中國企業(yè)相對較少。部分金融機構參加了格拉斯哥凈零排放金融聯(lián)盟，對其現有融資進(jìn)行檢查，對未來(lái)融資作出承諾。然而，這些做法也會(huì )產(chǎn)生爭議，需要進(jìn)一步深入研究。
有觀(guān)點(diǎn)認為，從微觀(guān)經(jīng)濟學(xué)的角度看，企業(yè)就是一種要素組合，也即為了完成某項工作，對資本、技術(shù)、管理和人才等要素進(jìn)行組合。其中，資本會(huì )落實(shí)為具體的設備、工藝路線(xiàn)和人才等，并不是泛泛之談。這也意味著(zhù)，適應某一目標的要素組合，并不一定適合完成其他目標。比如，化石能源領(lǐng)域的要素組合，包括原料、人才、技術(shù)等，未必適合做新能源。因此，盡管主觀(guān)上希望從事化石能源生產(chǎn)的企業(yè)能夠向新能源領(lǐng)域投資和轉軌，但這并不符合企業(yè)的運行機制。對于部分企業(yè)，盡管有若干年的發(fā)展歷史，但市場(chǎng)需求一旦消失，既有的要素組合可能就會(huì )解體，市場(chǎng)上繼續出現新的組合承擔新的發(fā)展方向。
因此，要解決COP27會(huì )場(chǎng)中“究竟依靠什么方法”的爭論，還需要有足夠的研究成果來(lái)支撐。
加大可再生能源裝機量
推動(dòng)電力平穩安全轉型
能源供給與能源安全之間的關(guān)系中，最需要落實(shí)的是電力供給、電力行業(yè)轉型和電力安全之間的關(guān)系。今后，能源需求將在很大程度上體現為電力需求，而且很多行業(yè)未來(lái)的努力方向是從化石能源轉向電能，并且最好是綠色、零碳的電能。這就要求電力行業(yè)轉型，要求大量的投資和技術(shù)研發(fā)。
近期，地緣政治沖突加劇了國際社會(huì )的能源問(wèn)題，部分國家被迫重新使用化石能源。對此，有人希望COP27正式提出停止煤炭開(kāi)采，也有人提出停止對油氣新項目的融資，但這些都可能存在一定的爭議。
目前，最重要的任務(wù)是大力提高太陽(yáng)能和風(fēng)能的裝機容量，或廣義上的可再生能源的裝機容量，同時(shí)兼顧調峰機組和儲能容量。新能源發(fā)電具有間歇性的特點(diǎn)，因此必須大力增加后備容量，即調峰機組和儲能容量，以保障其在不同時(shí)段的供電能力。相較于調峰機組，儲能容量或許更加綠色，但無(wú)論是抽水蓄能電站還是電化學(xué)儲能模式，都或多或少地受到地理條件或技術(shù)水平的限制，有待進(jìn)一步研發(fā)，因此，調峰電力供應機組還不能停。未來(lái)，隨著(zhù)儲能技術(shù)的發(fā)展和可再生能源裝機容量的增加，我國新能源電力的調節能力將變得更好，屆時(shí)調峰設備可以逐步退出。
增加裝機容量的同時(shí)，電網(wǎng)的建設、改造、調度能力升級以及定價(jià)機制改革等方面的任務(wù)也十分重要。這些領(lǐng)域的升級是為化石能源的逐步淡出奠定基礎、蕩平道路，是為了確保在完成電力轉型的同時(shí)避免拉閘限電，避免我們應對氣候變化的努力受到負面沖擊。
總之，COP27期間，有人認為全球在消減化石能源的應用和開(kāi)發(fā)方面沒(méi)有達到預想的效果，多有爭論，值得提出更多需要研究討論的議題。
解決發(fā)展中國家資金需求缺口
實(shí)現公平低碳轉型
應對氣候變化、實(shí)現低碳轉型，需要注重公平正義，其中最大的困難在于新興市場(chǎng)和發(fā)展中國家的資金缺口由誰(shuí)來(lái)提供的問(wèn)題。此次COP27大會(huì )上達成了一個(gè)共識，即成立損失與損害基金，但基金的規模并不明確，在全球的公正轉型中所能占據的比例預計將比較小。
當前的低碳轉型進(jìn)程中，部分發(fā)達國家在減排方面起步較早，但未來(lái)全球的氣候變化很大程度上取決于新興市場(chǎng)和發(fā)展中國家能否順利實(shí)現減排，而這些國家需要大量的資金來(lái)完成設備的更新改造，同時(shí)還需要大量的資金投入科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域。無(wú)論以哪種方式計算，資金缺口都十分巨大。在缺口十分巨大的情況下，資金的動(dòng)員是非常困難的。盡管大量的金融企業(yè)已經(jīng)作出承諾，但從微觀(guān)經(jīng)濟學(xué)的角度看，絕大多數金融機構都只是金融中介，用客戶(hù)的錢(qián)開(kāi)展投資或進(jìn)行金融理財。因此，如果缺乏足夠的激勵，金融機構也不能光憑一個(gè)承諾去任意支配客戶(hù)的資金。
應對如此大的資金缺口，可以從兩個(gè)方面加以考慮：一是建立全球碳市場(chǎng)之間的可控連接，允許發(fā)達國家的金融力量購買(mǎi)其他市場(chǎng)上的碳配額、碳減排抵免或碳信用，部分實(shí)現金融的融資轉向。二是利用好邊境調節稅，幫助發(fā)展中國家和新興市場(chǎng)減排。歐盟提出“碳邊境調節機制”（CBAM），對發(fā)展中國家含碳的產(chǎn)品征收邊境調節稅。我認為，這筆稅金應該返還給發(fā)展中國家的碳市場(chǎng)，幫助發(fā)展中國家和新興市場(chǎng)減排、保護森林和土地。換言之，我們需要研究出切實(shí)有效的方法，動(dòng)員大量的資金從發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉移。因此，公正轉型的問(wèn)題，需要金融界和經(jīng)濟研究界拿出切實(shí)可行的辦法供決策參考和執行。
