2019年1月17日，華爾街日報刊登了一篇“以碳稅作為應對氣候變化工具”的聯(lián)名公開(kāi)信，全美45位頂級經(jīng)濟學(xué)家，包括27位諾貝爾獎得主，4位美聯(lián)儲前主席簽署了該公開(kāi)信，呼吁利用碳稅，引導走向低碳經(jīng)濟。隨后，華盛頓郵報、金融時(shí)報等媒體都進(jìn)行了相關(guān)報道。碳稅作為控制溫室氣體排放的重要工具之一，已在眾多國家發(fā)揮其預設作用，也是氣候領(lǐng)域學(xué)界研究熱點(diǎn)。本文將對各國實(shí)施碳稅的發(fā)展進(jìn)程進(jìn)行梳理，總結其積極作用，并對比市場(chǎng)化減排的另一重要工具——碳交易，對實(shí)施碳稅做出利弊分析。
一、碳稅的發(fā)展進(jìn)程
碳稅是一項針對向大氣排放二氧化碳而征收的環(huán)境稅，從經(jīng)濟學(xué)角度看，是庇古稅的一種。設置碳稅的意圖是通過(guò)稅收手段，抑制向大氣中排放過(guò)多二氧化碳，從而減緩氣候變暖進(jìn)程。
華爾街日報刊登的公開(kāi)信宣稱(chēng)，碳稅是目前為止最有效和合理的應對全球氣候變化的手段，利用市場(chǎng)的無(wú)形之手引導參與者走向低碳未來(lái)，提供了最具成本效益的杠桿；為達到減排目的，碳稅的征收應逐年增加，同時(shí)要保持碳稅收入的中立性，以規避對政府規模的爭論；足夠穩定且逐步增加的碳稅可取代各種效率低下的碳法規，以市場(chǎng)手段促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)；為防止碳泄漏并保護美國的國際競爭力，應建立基于邊境的碳補償系統，激勵其他國家也采用類(lèi)似的碳定價(jià)[1]。
芬蘭是全球首個(gè)征收碳稅的國家。1990年，芬蘭政府對化石燃料按碳含量征收1.62美元/tCO2的碳稅，之后芬蘭在1997年和2011年分別進(jìn)行了稅制改革，納入更多征稅對象以及采用更科學(xué)的征稅方法?，F在芬蘭碳稅征收對象包括汽油、柴油、輕質(zhì)燃油、重質(zhì)燃料油、航空煤油、航空汽油、煤炭和天然氣等。碳稅被認為是芬蘭發(fā)展低碳經(jīng)濟最重要的手段之一。目前包括加拿大、澳大利亞、英國、美國等20多個(gè)國家均實(shí)施了碳稅。世界各國征收碳稅的時(shí)間如下表所示：
表1.世界各國征收碳稅的時(shí)間
資料來(lái)源：根據公開(kāi)資料整理
二、碳稅的積極作用——以英國為例
從各個(gè)國家的發(fā)展情況來(lái)看，碳稅對溫室氣體減排和國家低碳轉型等方面發(fā)揮了積極作用。以英國為例，英國歷史上煤炭資源豐富，煤炭為英國工業(yè)革命蓬勃發(fā)展提供了重要支持。1882年世界上首座集中式公共燃煤發(fā)電機組在倫敦運行，英國成為全球首個(gè)使用煤電的國家。目前英國政府正在通過(guò)調節能源結構等措施，利用清潔能源逐步替代化石燃料，力爭在2025年前逐步淘汰煤電。碳稅是幫助英國實(shí)現電力系統低碳轉型目標的重要工具。
英國在2013年啟動(dòng)了“地板碳價(jià)”機制，即設定碳價(jià)下限，一旦EU ETS碳市場(chǎng)中的碳價(jià)達不到設定的地板價(jià),英國政府就通過(guò)稅收來(lái)彌補差額?！暗匕逄純r(jià)”作用于電力行業(yè)[2]，用碳稅彌補機制來(lái)減少碳交易中的價(jià)格動(dòng)蕩，穩定預期，促進(jìn)低碳投資。在該政策下，電力公司須按照地板碳價(jià)對其產(chǎn)生的二氧化碳排放進(jìn)行支付，從2015年開(kāi)始，英國的地板碳價(jià)為18英鎊/噸，一直延續到2021年。高額的碳價(jià)使得以煤炭為燃料的煤電失去競爭力，而碳排放量相對較低的天然氣發(fā)電、可再生能源發(fā)電爆發(fā)出市場(chǎng)潛力。在碳稅的影響下，英國的煤電廠(chǎng)效益逐漸降低，許多煤電廠(chǎng)停止運營(yíng)。截至2018年底，英國只有6個(gè)煤電廠(chǎng)還在運作[3]。
從下圖1可以看出，自2013年英國實(shí)行碳稅以來(lái)，對煤電廠(chǎng)的沖擊巨大，燃煤發(fā)電量降速明顯。而排放較低的天然氣發(fā)電以及風(fēng)力和生物質(zhì)等清潔能源發(fā)電卻在碳稅的作用下迎來(lái)快速增長(cháng)，尤其是天然氣發(fā)電，在2014年以后取代煤電，成為了英國電力供應最主要的燃料，同時(shí)風(fēng)力發(fā)電從2012年的20太瓦時(shí)增至2018年的58太瓦時(shí)，增幅近2倍。2017年后，風(fēng)力發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電體量均已經(jīng)超過(guò)煤電。
圖1.2012-2018年英國四種來(lái)源電力供給量
英國煤電在碳稅的影響下規模不斷縮減，電力系統對煤電的依賴(lài)程度也逐漸降低。英國政府已宣布將在2025年前淘汰所有煤電廠(chǎng)。如圖2所示，煤電供給比從2012年的近4成（39.2%）一路降至2018年的5.1%，逐步從電力供給巨頭演變?yōu)殡娏ο到y中很小的一部分。
同時(shí)，英國可再生能源發(fā)電量在2018年首次超過(guò)化石燃料發(fā)電總量。如圖3所示，2018年煤炭發(fā)電和天然氣發(fā)電分別占總電量的5%和39%，共計44%；而可再生能源發(fā)電總和占總發(fā)電量的53%。英國碳稅預計在2020年后將再次上調。碳稅的上調將進(jìn)一步擠壓化石能源發(fā)電的利潤空間，迫使英國的電力系統向更低碳排放的可再生能源轉型，天然氣發(fā)電將在碳稅調高后受到?jīng)_擊。有關(guān)機構預測，英國天然氣發(fā)電的領(lǐng)先地位將在2020年被可再生能源發(fā)電取代，且如果英國要完成其定下的自主減排目標，天然氣發(fā)電量占比需在2030年前降至25%以下[4]。
圖2.2012-2018英國煤電發(fā)電量占總發(fā)電量比例圖
圖3. 2018年英國各電力來(lái)源發(fā)電量占比圖
三、碳稅與碳交易的比較分析
碳稅和碳交易都是以控制溫室氣體排放為目的，促進(jìn)節能減排的經(jīng)濟手段，都通過(guò)給CO2和其他溫室氣體賦予價(jià)格，從而為整個(gè)經(jīng)濟系統向高能效和低能耗轉型提供一個(gè)信號。單純從理論上來(lái)講，兩種手段都是具有市場(chǎng)效率的經(jīng)濟措施。他們的主要區別在于，稅收手段的碳價(jià)格（通過(guò)稅率）是由政府制定的，排放量（或減排量）則隨市場(chǎng)供需而有所波動(dòng)。在碳稅政策下，企業(yè)會(huì )根據減排成本來(lái)決定一定時(shí)期內的排放量，一定時(shí)期以?xún)鹊奶寂欧帕渴窍鄬Σ豢煽氐?，因此碳稅手段被稱(chēng)為“基于價(jià)格”的經(jīng)濟手段。而碳交易體系的碳排放總量是由政府設定，碳減排量是可控的，而碳價(jià)格則隨著(zhù)一定時(shí)期內可交易的配額數量以及社會(huì )、經(jīng)濟情況而發(fā)生波動(dòng)，因此，碳交易手段通常被稱(chēng)為“基于數量”的經(jīng)濟手段[5]。
目前這兩種政策工具均在全球范圍內推行，比如歐盟、中國、韓國等國家正在采用碳交易的手段，而英國、德國等國家推行碳稅也取得有效成果。兩者的實(shí)施各有利弊，在明確權責范圍的情況下，兩者也可相互配合，達到最佳減排效果，例如歐盟正在探討實(shí)施統一碳稅以彌補歐盟碳交易機制（EU ETS）的不足。
（一）碳稅的比較優(yōu)勢
與碳交易工具相比，碳稅有以下幾點(diǎn)優(yōu)勢：
1.可以獲得可觀(guān)的稅收收入
根據“氣候經(jīng)濟學(xué)之父” 尼古拉斯·斯特恩的觀(guān)點(diǎn)，中國如果征收碳稅，每年的稅收收入高達2,800億美元。根據國家稅務(wù)總局的最新數據，2018年全國稅收收入為137,967億元，碳稅收入可占到稅收總收入的約14%。政府可利用碳稅收入進(jìn)行資源的再分配，投資清潔交通、清潔能源等清潔基礎設施領(lǐng)域，促進(jìn)社會(huì )低碳轉型；也可以設立專(zhuān)項基金，專(zhuān)款用于應對氣候變化、提高能源效率、新能源技術(shù)開(kāi)發(fā)、節能技術(shù)研發(fā)等領(lǐng)域。
2.直接刺激零碳和低碳行業(yè)的發(fā)展
從上述英國征收碳稅的例子可以看出，碳稅對英國的煤電廠(chǎng)產(chǎn)生巨大沖擊，擠壓煤電利潤空間，投資者轉向更為清潔的天然氣發(fā)電作為投資替代，英國的天然氣行業(yè)獲得了飛速發(fā)展。碳稅對于高碳排放產(chǎn)業(yè)的影響直接且巨大，而對零碳排放或低碳行業(yè)幾乎無(wú)實(shí)質(zhì)影響，提高了其市場(chǎng)競爭力，促使投資資本向其傾斜。
3.避免市場(chǎng)的不穩定性對減排效果造成沖擊
從歐盟碳交易市場(chǎng)（EU ETS）的實(shí)踐經(jīng)驗看出，倘若市場(chǎng)機制的設置不完善、執行不到位，碳交易的節能減排效應將大打折扣。EU ETS因前期發(fā)放過(guò)多配額，供過(guò)于求，碳市場(chǎng)價(jià)格一路走低。不穩定的碳價(jià)導致控排企業(yè)積極性不足，影響減排力度。碳稅的征收更穩定和持續，因稅收的強制性使得納管企業(yè)不得不采取措施控制碳排放，否則將影響其經(jīng)濟效益。政府通過(guò)設定碳稅稅率并依靠國家權力機關(guān)執行，可在短時(shí)間內促使高碳、能源密集型行業(yè)盡快實(shí)現較大減排，且很好地規避了配額分配不合理的問(wèn)題。
4容易實(shí)施和控制
相比于碳交易市場(chǎng)，碳稅的實(shí)施較容易，且實(shí)施成本較小。公開(kāi)透明的碳稅制度更符合“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費”的原則。碳稅的征收可依賴(lài)現有的稅收體系，無(wú)須設置新的機構，不存在行政實(shí)施方面的障礙。相比于碳交易市場(chǎng)建設，碳稅的實(shí)施成本較低，過(guò)程中不需要考慮市場(chǎng)機制設置、配套設施建設等問(wèn)題。政府可根據實(shí)際情況調整碳稅額度，使其符合減排要求和經(jīng)濟發(fā)展需求。
（二）碳稅的比較劣勢
同時(shí)，碳稅也存在以下四點(diǎn)明顯劣勢：
1.排放總量控制方面不足
常用碳交易機制的設置核心是總量控制交易（Cap-and-Trade），是“基于數量”的手段，即在控制溫室氣體排放總量的前提下進(jìn)行市場(chǎng)交易，以市場(chǎng)手段激勵參與者為節能減排做出貢獻并讓多排放的單位付出相應成本。相比而言碳稅是“基于價(jià)格”的工具，通過(guò)稅率即價(jià)格來(lái)實(shí)現減排，但不能有力地控制總排放量，一些高排放、高收益的企業(yè)在碳稅較低情形下依然保持原有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式，減排意愿較低。
2.高稅負影響經(jīng)濟與消費
碳稅的減排效果與稅費關(guān)系密切。碳稅的征收需在一定高的稅費基礎上才能達到良好的節能減排效果。有關(guān)研究顯示，2015年征收碳稅情景與基準情景相比，稅費為10元／噸CO2時(shí)，CO2排放將下降9.2％，約減排1.9億噸，到2020年稅費為30元／噸CO2時(shí)，CO2排放將下降19％，約減排4.3億噸[6]。有關(guān)學(xué)者對美國征收碳稅的研究也得出結論，若美國要以碳稅工具完成2050年的減排目標，則碳稅需達到100美元/tCO2[7]，如此高的稅負將嚴重擠壓美國企業(yè)的生存空間，甚至影響出口商品的國際競爭力，進(jìn)而降低美國在國際社會(huì )的影響力。因為稅收自身的傳導效應，在電力、燃料等能源源頭征稅，稅負最終會(huì )轉嫁到下游消費者身上，影響日常消費。
3.易產(chǎn)生級聯(lián)效應（Cascading effect）
碳稅的級聯(lián)效應也是政府在征稅前要重點(diǎn)研究的對象之一。所謂級聯(lián)效應是指單一稅應征于商品從生產(chǎn)到銷(xiāo)售的各個(gè)環(huán)節，最終累積于末端消費者處。碳稅中沒(méi)有關(guān)于進(jìn)項稅減免的規定，容易導致末端消費者被重復征稅的情況。例如1992年丹麥對企業(yè)和家庭同時(shí)課征碳稅，作用于企業(yè)的碳稅最終會(huì )通過(guò)供應鏈的商品流動(dòng)轉移到家庭上，而家庭本身也需繳納碳稅，兩者之間是否存在重復征收的問(wèn)題值得關(guān)注和研究。
4.不利于全球減排體系的鏈接
征收碳稅是一種財政手段，各國會(huì )依據各自的具體情況制定政策。不同寬松程度的碳稅將使全球呈現割裂的減排體系，不利于全球減排的一致性，尤其是在經(jīng)濟全球化程度愈來(lái)愈高的今天，跨國公司可輕易調整市場(chǎng)策略將高碳產(chǎn)業(yè)轉移至稅負較輕的國家，造成本國碳泄漏。歐盟正是由于這個(gè)原因選擇了碳市場(chǎng)作為減排工具而不是碳稅。
附注：
[1] 原文鏈接：https://www.clcouncil.org/economists-statement/
[2] 詳見(jiàn)：https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/SN05927
[3] 詳見(jiàn)：https://www.power-technology.com/news/uk-renewable-energy-brexit/
[4] 詳見(jiàn)：https://www.carbonbrief.org/analysis-uk-electricity-generation-2018-falls-to-lowest-since-1994
[5] 王遙，《碳金融：全球視野與中國布局》，2010
[6] 詳見(jiàn)：http://ex.cssn.cn/djch/djch_djchhg/shisanwujienengjianpailuxiamtu/201604/t20160401_2949020.shtml
[7] 詳見(jiàn)：https://www.vox.com/energy-and-environment/2018/7/20/17584376/carbon-tax-congress-republicans-cost-economy
作者：
洪睿晨 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院助理研究員
崔 瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗室負責人
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新媒體編輯：曹應盈
