缺乏統一的評估標準是阻礙投融資活動(dòng)整合環(huán)境和社會(huì )因素的一項重要因素。盡管從地方到國際層面，不同項目領(lǐng)域的評價(jià)標準紛繁復雜，但從根本性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，我們可以把它們分成兩類(lèi)：“減緩危害”的低標準類(lèi)和鼓勵“最佳實(shí)踐”的高標準類(lèi)。在本期文章中，我們將從減緩環(huán)境危害的低標準類(lèi)出發(fā)，分析跨國金融機構在制定和推行“環(huán)境與社會(huì )安全保障/標準（ESS）”工作上的發(fā)展進(jìn)程和所面臨的挑戰，并對克服挑戰的方法和路徑進(jìn)行探討。關(guān)于鼓勵“最佳實(shí)踐”高標準的探討，敬請關(guān)注下期分享。
一、環(huán)境與社會(huì )保障/標準（ESS）的定義與內涵
據世界自然基金（WEF）的定義，“環(huán)境與社會(huì )安全保障/標準（ESS）”一詞是指開(kāi)發(fā)性機構、國際公約、國際組織等旨在規避、減緩或最小化開(kāi)發(fā)性項目在實(shí)施過(guò)程中可能帶來(lái)的負面環(huán)境和社會(huì )影響而制定的一系列政策、標準和程序。[1]
除了環(huán)境與社會(huì )效應外，ESS的實(shí)施過(guò)程還有利于提高項目利益相關(guān)方的參與度、項目所在社區群眾的主人翁感和項目提案的質(zhì)量。ESS最本質(zhì)的目的是確保項目開(kāi)發(fā)機構和其合作國家了解項目的間接風(fēng)險，并將其納入到項目收益的權衡中。
從項目生命周期上來(lái)看，為達到環(huán)境和社會(huì )保障的目的，在立項伊始，ESS就需要開(kāi)始評估項目可能產(chǎn)生的環(huán)境和社會(huì )風(fēng)險；在項目實(shí)施階段，ESS還要確保各項風(fēng)險管理的有效措施得以實(shí)行。
從內容上看，ESS通常包括四個(gè)組成部分：
1.政策聲明，用于闡明ESS制定機構的承諾，通常將保障措施與基本任務(wù)聯(lián)系在一起。
2.與特定環(huán)境和社會(huì )問(wèn)題相關(guān)的一套標準，如非自愿移民、污染控制、生物多樣性、勞工標準等。
3.一套內部程序，要求機構自身和項目開(kāi)發(fā)地的施工人員遵循項目相應周期內的各項規定。
4.一套技術(shù)指導文件，用于指導環(huán)境與社會(huì )評估的實(shí)踐活動(dòng)，闡明具體的環(huán)境和社會(huì )責任，以及不同部門(mén)或分部門(mén)的環(huán)境和社會(huì )風(fēng)險。
二、ESS在金融機構中的應用情況
ESS的起源可以追溯到20世紀80年代末，由于一些基礎設施建設項目對當地社區的環(huán)境和社會(huì )影響，全球的非盈利組織和環(huán)保激進(jìn)分子對各國政府和銀行施加壓力，將環(huán)境和社會(huì )影響納入其考察范圍。在各方壓力下，各出口信貸機構（ECAs）的信貸扶持政策開(kāi)始逐漸遵循可持續發(fā)展的標準要求。在經(jīng)濟合作組織（OECD）的支持下，1998 年ECAs 宣布其建立這一標準的意愿，1999年同意了“對重大項目進(jìn)行環(huán)境信息公開(kāi)”。面對更加嚴格的監督，發(fā)達國家的 ECAs 建立了一系列更為寬泛但自愿的“共同方針”，該項方針于2001年起草，2003年成為強制標準。[2]
筆者認為，任何參與全球項目融資的金融機構都可以并應該使用ESS。不同類(lèi)別的金融機構在制定和使用ESS的方式上差異很大。比如對于私營(yíng)金融機構或國家開(kāi)發(fā)銀行等，保障措施通常不會(huì )公開(kāi)披露，而開(kāi)發(fā)性金融機構在運用ESS上，信息更趨向公開(kāi)透明。另外，在內容上，各金融機構的ESS框架也各不相同，筆者根據閱讀所得，總結了主要的國際金融機構在ESS實(shí)踐上的特點(diǎn)，如下表所示。為這些實(shí)踐奠定基礎的一項關(guān)鍵標準是世界銀行集團下屬的國際金融公司（IFC）在2012年發(fā)布的《環(huán)境和社會(huì )可持續性績(jì)效標準》，其他多邊開(kāi)發(fā)銀行的保障措施與IFC非常相似，因此未在下表單獨列出。
表1 金融機構運用ESS的案例
IFC的《環(huán)境和社會(huì )可持續性績(jì)效標準》是其《可持續性框架》的一個(gè)重要組成部分，主要針對客戶(hù)，界定了客戶(hù)在管理其環(huán)境和社會(huì )風(fēng)險方面的責任，指導和幫助客戶(hù)識別、避免、減緩和管理風(fēng)險和影響，加強利益相關(guān)者參與相關(guān)信息的披露，實(shí)現可持續經(jīng)營(yíng)。[3]在《環(huán)境和社會(huì )可持續績(jì)效標準》中，IFC提出客戶(hù)在整個(gè)項目周期內需要達到的8項標準，包括環(huán)境和社會(huì )風(fēng)險與影響的評價(jià)和管理、勞工和工作條件、資源效率與污染預防和管理、社區健康與安全等。這8項標準與世界銀行20年前發(fā)布的《環(huán)境與社會(huì )保障政策》中的8個(gè)標準基本一致。鑒于世行2018年10月正式推出了升級版的ESS， 即《環(huán)境與社會(huì )框架》（ESF）[4]，且ESF將之前的8個(gè)標準拓展為10個(gè)標準（新加入了“金融中介機構”和“利益相關(guān)方參與和信息公開(kāi)”），我們推測，IFC在未來(lái)也會(huì )據此對其績(jì)效標準進(jìn)行相應修改。
《可持續框架》有著(zhù)深遠的意義。這不僅因為 IFC通過(guò)其貸款和投資活動(dòng)影響著(zhù)其他金融機構，還因為IFC對40多個(gè)貸款機構（主要是商業(yè)銀行）的社會(huì )和環(huán)境標準施加著(zhù)重要影響。這些機構保證在其自身的項目貸款中，遵循由IF發(fā)起并主導的社會(huì )和環(huán)境標準，即“赤道原則”（Equator Principles，EPs）。
三、ESS面臨的挑戰與解決方法探討
在20多年的發(fā)展中，ESS正為越來(lái)越多的融資機構所接受，拿多邊開(kāi)發(fā)銀行來(lái)說(shuō)，制定ESS似乎已經(jīng)成為國際慣例，雖然并沒(méi)有法律性的強制要求，但多邊開(kāi)發(fā)銀行在創(chuàng )立時(shí)都會(huì )講ESS框架納入發(fā)展規劃中去，如亞洲投資銀行（AIIB）在2015年6月底成立后便迅速開(kāi)始仿照主要開(kāi)發(fā)銀行的政策制定了一系列環(huán)境和社會(huì )政策，并于2016年2月正式發(fā)布了《環(huán)境與社會(huì )框架》[5]，雖然在標準的覆蓋范圍等問(wèn)題上還存在一定爭議，但在框架的執行層面，亞投行的努力是有目共睹的。2018年12月亞投行對《環(huán)境和社會(huì )框架》補充了問(wèn)責制[6]，允許兩人及以上項目所在的社區人員就銀行對《環(huán)境與社會(huì )框架》的執行不力提出投訴。一旦確認投訴屬實(shí)，就可以啟動(dòng)合規審查。這就為社區向銀行總部直接反映問(wèn)題開(kāi)拓了一個(gè)渠道。
然而，正如學(xué)界廣泛探討的，跨國金融機構ESS在制定和應用方面還存在許多挑戰。 其中一個(gè)比較棘手的挑戰來(lái)自于項目所在地的相關(guān)法律制度。這個(gè)挑戰的復雜性在于，當金融機構的ESS不如所在國家或地區的相關(guān)法律規定的那么健全的時(shí)候，一些國家和地區為降低投資成本，吸引投資者，不惜不斷突破環(huán)保和社會(huì )責任下限，降低法律尺度，與別國進(jìn)行惡性競爭；當投資機構的ESS較項目所在地區的法律法規更為健全的時(shí)候，這意味著(zhù)項目可以完全依賴(lài)于ESS的規約，這又導致了項目所在國家和地區在完善相關(guān)法律制定上的消極懈怠，不利于項目所在地法律法規的獨立健康發(fā)展[7]。
筆者認為，針對這項挑戰，跨國金融機構在ESS的應用方面應該更加靈活，也就是說(shuō)，要根據項目所在國的法律法規，及時(shí)調整具體項目的具體ESS政策。如果項目所在地的相關(guān)法律制度完善但實(shí)施不力，跨國金融機構可以將關(guān)注點(diǎn)更多轉向支持當地法律法規在項目的貫徹。如果當地相關(guān)法律框架不夠強大，金融機構則應更多關(guān)注在ESS中制定相關(guān)政策，填補當地政策缺口，并通過(guò)項目層面的直接干預和政策層面的獻策建言推動(dòng)當地政府的法律法規完善。例如，加勒比開(kāi)發(fā)銀行（Caribbean Development Bank）就規定，所有項目必須符合 ESRP （加勒比開(kāi)發(fā)銀行的ESS）標準以及銀行的其他政策和行動(dòng)指南。項目必須符合借款國在環(huán)境以及社會(huì )保護、污染防治、安全與健康等方面的法律法規。如果借款國缺乏合理的立法以及司法能力，銀行將與借款國合作制定符合項目特點(diǎn)、本國法律以及國際標準的規范守則。[8] 世行2018年發(fā)布的ESF與20年前的《環(huán)境與社會(huì )保障政策》相比，對“環(huán)境和社會(huì )風(fēng)險與影響的評價(jià)和管理”這一標準的規定中也特別增加了一個(gè)考量維度——“借款國在處理項目風(fēng)險和影響方面現有的環(huán)境和社會(huì )框架”。
此外，鑒于多邊發(fā)展銀行（MDB）的政府間性質(zhì)，它們也可以在完善項目所在地的法律方面起到重要作用。由于項目的東道國幾乎總是MDB的成員，這就賦予它們更便利的渠道與東道國政府進(jìn)行合作。例如，2017年3月，泛美開(kāi)發(fā)銀行（Inter-American Development Bank, IDB）組織拉丁美洲和加勒比地區8個(gè)國家組成的"綠色金融"考察團來(lái)華訪(fǎng)問(wèn)，與中國人民銀行和其它監管機構、金融機構和企業(yè)的高層管理進(jìn)行了廣泛交流，詳細考察中國綠色金融的發(fā)展經(jīng)驗，并通過(guò)區域性網(wǎng)絡(luò )（如ALIDE—拉丁美洲開(kāi)發(fā)金融機構協(xié)會(huì )）進(jìn)行多種形式的知識分享[9]，推動(dòng)了拉丁美洲地區綠色金融政策體系的構建。
附注：
[1]http://assets.worldwildlife.org/publications/844/files/original/SafeguardsonepagerFINAL.pdf?1449687332
[2] OECD (2012), Recommendations of the Council on Common Approaches for Offially Supported Export Credits and Environmental and Social Due Diligence, Paris, Organization for Economic Cooperation and Development, OECD.
[3]國際金融公司(2012) ,環(huán)境和社會(huì )可持續性績(jì)效標準,2012年1月1日
[4]世界銀行(2018), 環(huán)境和社會(huì )框架
[5] AIIB (2016), Environmental and Social Framework, https://www.aiib.org/en/policies-strategies/_download/environment-framework/20160226043633542.pdf
[6] AIIB (2018), AIIB Policy on the Project-affected People’s Mechanism https://www.aiib.org/en/policies-strategies/_download/project-affected/PPM-policy.pdf
[7] WRI (2013) Annual Report, https://www.wri.org/about/annual-reports/FY2013
[8] Caribbean Development Bank (2008), Environmental and Social Review Procedures
[9] GLC, Building Green Finance Instruments and Systems in LAC from the experience of China, https://www.greenfinancelac.org/zh-hans/glc/
作者:
Mathias Lund Larsen 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院國際合作處負責人
王亞麗 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院國際合作處研究員
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