排污許可證制度最初在瑞典出現，后經(jīng)過(guò)多個(gè)國家的實(shí)踐探索，現已成為國際通行的一項環(huán)境管理的基本制度，對規范企業(yè)排污行為、改善環(huán)境質(zhì)量具有重要作用。本文將介紹排污許可證制度的國內外發(fā)展情況，并提出政策建議。
一、排污許可證制度國際進(jìn)展
發(fā)達國家在排污許可證制度建設方面要早于中國，且發(fā)展較完善。污染物排污許可證制度實(shí)施效果較為成熟的國家為瑞典和美國，但兩國的發(fā)展側重點(diǎn)不同。瑞典更注重排污許可資格申請、申請流程和審查等具體規定，將排污許可證制度與其他環(huán)境管理制度銜接起來(lái)；美國則將排污權交易作為發(fā)展核心。
（一）瑞典排污許可證制度發(fā)展歷程
瑞典是最早應用排污許可證制度的國家。1969年，瑞典頒布《環(huán)境保護法》，在法條中對許可證制度的適用范圍、申請和審查、以及獲得者的監督管理做出規定。1995年瑞典修訂了《環(huán)境保護法》，用30多個(gè)法律條文對排污許可證制度做出詳細的規定。1999年，更名后的《瑞典環(huán)境法典》對許可證制度做了全面、嚴格的規定，建立了完備的制度體系。此外，為保證排污許可證制度的有效運行，瑞典對環(huán)境監管制度、環(huán)評制度、環(huán)境補償制度等配套制度進(jìn)行了完善。
瑞典搭建了全過(guò)程的監管體系，構成了管理部門(mén)、社會(huì )及企業(yè)全層級參與的監督與自我監督機制，設立了國家環(huán)境最高法庭、區域環(huán)境法庭等，專(zhuān)門(mén)審理環(huán)保案件，監督法典的執行。嚴密的法律法規設計使得相關(guān)部門(mén)的執法更加權威，在執法手段上保證了排污許可證制度的落地。瑞典對企業(yè)采用環(huán)境綜合排污許可的管理制度，全面控制和防止企業(yè)對環(huán)境的污染。全過(guò)程監督管理的方式能夠保證企業(yè)從建設階段就關(guān)注自身對環(huán)境的影響，從源頭促進(jìn)環(huán)境治理。
（二）美國排污許可證制度發(fā)展歷程
美國排污許可證制度的建立也是先通過(guò)立法奠定法律基礎。1977年美國在修訂《清潔空氣法》時(shí)首次提出預建許可證制度，且在隨后的諸次法律修訂過(guò)程中不斷優(yōu)化排污許可證制度。此外，美國制定了國家空氣質(zhì)量標準、固定源排放標準、空氣質(zhì)量監測導則等一系列的標準規范，發(fā)布了排放清單、排放因子等一系列相關(guān)基礎數據。整個(gè)政策、法規、標準體系技術(shù)導向明顯，行業(yè)劃分細致，結合州的實(shí)施計劃、許可證制度等政策措施，對固定源和移動(dòng)源分別進(jìn)行控制，形成了較為完善的環(huán)境質(zhì)量管理體系。
美國對于排污許可證的核發(fā)有著(zhù)嚴格的規定。以大氣排污許可證為例，核發(fā)是根據排放潛能是否達到設定的門(mén)檻值確定的，如果環(huán)境質(zhì)量沒(méi)有達到要求，則要承擔削減排污量的義務(wù)，以滿(mǎn)足環(huán)境保護要求。企業(yè)在實(shí)行許可證制度時(shí)必須做好在線(xiàn)監測和人工監測，做好排污量、排污濃度等方面的記錄，并定期向政府部門(mén)報告，接受公眾的監督。
二、排污許可證制度國內進(jìn)展
中國從上世紀80年代開(kāi)始排污許可證制度的探索，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，初步形成了“以總量控制為目標、多種污染物綜合許可、一證式管理”的現行排污許可制度。
1985年上海市黃浦江水資源保護區率先試行排污許可制。1987年，作為一項新的環(huán)境管理制度，開(kāi)始在部分城市水污染防治領(lǐng)域開(kāi)展試行工作。1988年3月，我國發(fā)布了《水污染排放許可證管理辦法》，確立污染物排放總量控制的核心理念。1989年第三次全國環(huán)境保護會(huì )議上正式提出實(shí)施排污許可證制度，該制度也被列為我國環(huán)境污染防治政策的核心“八項政策”之一。此后，《淮河流域水污染防治暫行條例》、《水污染防治法》等文件都對排污許可證制度做出相應的規定，但由于期間法律定位不明、管理缺失、部門(mén)協(xié)同度不高等原因，該制度在我國的發(fā)展進(jìn)程緩慢。
2000年后我國開(kāi)啟排污許可證制度的進(jìn)一步探索，多部門(mén)發(fā)布了文件。2000年4月，全國人大常委會(huì )對《大氣污染防治法》進(jìn)行修訂，原則性規定了大氣污染物排放許可制度。2004年，我國為探索以環(huán)境容量為基礎、以排污許可證為管理手段的“一證式”污染防治管理體系，原國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展排污許可證試點(diǎn)工作的通知》，在唐山等六地市開(kāi)展試點(diǎn)工作。但在實(shí)踐中各地發(fā)證工作進(jìn)展緩慢，政府不積極、企業(yè)不重視，除局部地區外，許可證的實(shí)施對于區域環(huán)境質(zhì)量的改善并未產(chǎn)生直接作用 。2008年2月，全國人大常委會(huì )修訂《水污染防治法》，明確規定對水污染實(shí)行排污許可制度。
黨的十八大以來(lái)，我國高度重視生態(tài)文明建設，排污許可制度作為生態(tài)文明建設的一項關(guān)鍵措施也得到重視?！董h(huán)境保護法》、《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》、《國民經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展“十三五”規劃綱要》等政策明確了我國排污許可立法的基本方向和主要內容。原環(huán)境保護部于2016年12月發(fā)布了規范性文件《排污許可證管理暫行規定》，對排污許可的適用對象、許可證內容、實(shí)施程序、監督等問(wèn)題做出了具體規定。2018年1月，原環(huán)保部印發(fā)《排污許可管理辦法（試行）》，規范了許可證核發(fā)程序等內容，細化了環(huán)保部門(mén)、排污單位和第三方機構的責任。
三、排污許可證制度的中外異同
通過(guò)國內外排污許可證制度發(fā)展歷程對比可看出，中國與國外排污許可證制定既有相同之處也有差異。相同之處在于，均需要完善的法律法規保障。無(wú)論是經(jīng)驗成熟的瑞典還是制度完善的美國，排污許可證制度都是以明確的法律法規作為支撐的，而中國近些年也在不斷加強相關(guān)法規建設。另外，這一制度都是由政府主管部門(mén)主導、企業(yè)申報，具有強制性，政府部門(mén)在排污許可證制度實(shí)施中扮演至關(guān)重要的角色。
國內外排污許可制度的主要差異在于：對于排污企業(yè)的監管方式不同。瑞典監管方式主要是綜合排污許可管理，實(shí)行“一廠(chǎng)一標”的模式，重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)監管。美國則根據污染物種類(lèi)、排放量、排放特征和對環(huán)境及人體的影響程度，采用不同的許可證類(lèi)型和監管模式。中國排污許可證管理是以污染物排放達標為目的。
四、推動(dòng)排污許可證制度發(fā)展的政策建議
（一）健全排污許可的監管體制
政府應健全監管體制，可以采用環(huán)保部門(mén)監督為主，社會(huì )組織和公眾參與監督的多元化監管方式，體現政府監管的強制性和指導性，同時(shí)用激勵性引導方式充分發(fā)揮企業(yè)自我監督和公眾監督的作用。執行上可以采用上級負責制，如美國排污許可證的核發(fā)主體是聯(lián)邦環(huán)保局，但是具體實(shí)施由各州的環(huán)保局執行，各州環(huán)保局受聯(lián)邦環(huán)保局的監督，嚴格按照排污許可證所記載的義務(wù)執法。這種垂直管理模式更有利于各級政府配合環(huán)保部門(mén)的監管工作，防止地方政府對當地排污企業(yè)采取地方保護主義。同時(shí)，要加強排污許可的全方位、全流程管理，特別是對于事中事后管理。將事前審查的嚴格程度逐漸過(guò)渡到事中管理，事前只需符合國家、地方法律法規和產(chǎn)業(yè)政策即可發(fā)證，證后監管應嚴格將企業(yè)承諾與實(shí)際影響結合起來(lái)，制定相應的懲罰手段，促使企業(yè)“依證排放”。
（二）整合環(huán)境評價(jià)與排污許可證制度
現有的環(huán)境管理制度存在一定程度的重復和交叉，增加政府和企業(yè)的負擔。政府應整合和統一現有環(huán)境管理制度，構建以排污許可證制度為核心的固定污染源管理制度，推進(jìn)“一證式管理”的建設。具體可將環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可證制度進(jìn)行整合，實(shí)行聯(lián)動(dòng)的管理機制，實(shí)現環(huán)境評價(jià)和排污許可在宏觀(guān)管理層面和具體行業(yè)層面的銜接，并實(shí)現兩者信息平臺的有效銜接。對于已經(jīng)取得排污許可證的主體，其后續實(shí)施的改造或者擴建也要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，并且前期的排污行為將影響到后期的評價(jià)，如果前期的排污行為不符合排污標準或者是超過(guò)了排污總量，都應當得到不合格的評價(jià)，進(jìn)而不允許排污。通過(guò)對環(huán)境管理制度的有效整合，可以使排污許可制度運行更加順暢，充分為生態(tài)文明建設服務(wù)。
（三）做好與排污權交易的銜接工作
我國大多數省份都開(kāi)展了排污權交易工作。理論上來(lái)說(shuō)，排污許可證制度是排污權交易的前提條件，政府通過(guò)頒發(fā)排污許可證的方式將排污權分配給相關(guān)污染排放企業(yè)，企業(yè)根據預期需要排放量進(jìn)行排污權交易。但在實(shí)際操作中，兩者還沒(méi)有實(shí)現良好銜接，主要體現在排污指標、工作范圍和期限三個(gè)方面。
為實(shí)現兩者的有效銜接，建議一方面要建立健全相關(guān)政策，加強技術(shù)指導。在制定排污權交易管理辦法實(shí)施細則時(shí)，充分考慮排污權交易和排污許可制度的銜接問(wèn)題，明確銜接原則和銜接方法，為實(shí)際操作提供理論指導。同時(shí)也要加強對各地銜接工作的技術(shù)指導，排污權交易和排污許可制度在指標量、期限上的銜接涉及到大量復雜的核算，核算的準確性將關(guān)乎經(jīng)濟成本，對銜接工作開(kāi) 展進(jìn)度和開(kāi)展程度都有重大的影響。另一方面，地方政府要加強對銜接工作過(guò)程的監控和監管。如對于排污指標量的確定，政府需秉承公正、客觀(guān)的原則，嚴格審查企業(yè)排污指標的核算，監測企業(yè)排污情況和排污權交易情況，根據企業(yè)預期排污量和實(shí)際排污量之間的關(guān)系進(jìn)一步確定企業(yè)下一年度的排污指標。各地應當建立排污權交易管理平臺，對企業(yè)的排污許可指標和排污權交易情況進(jìn)行統一管理，積極推進(jìn)兩者的銜接工作。
作者：
崔瑩 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實(shí)驗室負責人
錢(qián)青靜 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院科研助理
