面對全球日益嚴峻的氣候物理風(fēng)險，構建兼具前瞻性與系統性的適應氣候變化投融資框架，已成為各國保障經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的核心議題之一。在此背景下，歐盟作為全球氣候行動(dòng)的先行者，其適應投融資實(shí)踐經(jīng)驗尤為值得關(guān)注。歐盟并非簡(jiǎn)單地設立孤立的資金池，而是構建了一套將頂層法律設計、宏觀(guān)戰略規劃、具體監管政策與市場(chǎng)工具創(chuàng )新深度融合的多層級、綜合性政策體系。其核心特征在于，系統性地將適應行動(dòng)納入其可持續金融整體框架之內，通過(guò)《可持續金融分類(lèi)方案》、《可持續金融披露條例》等關(guān)鍵法規，為適應活動(dòng)的界定、投融資的透明化與標準化提供了清晰指引，并借助多元化的財政工具、專(zhuān)項基金、開(kāi)發(fā)性金融與風(fēng)險管理機制，協(xié)同驅動(dòng)公共與私人資本流向氣候韌性領(lǐng)域，形成了一套可供借鑒的成熟范式。為此，本文旨在系統梳理和剖析歐盟適應投融資相關(guān)的政策框架與工具體系，以展現其如何將氣候戰略目標轉化為具體的適應投融資實(shí)踐，并為我國適應投融資的發(fā)展提出建議。
一、歐盟適應氣候變化投融資的政策體系
在制度體系建設上，歐盟從法律層面入手，形成了結合法律、戰略目標與規劃、具體政策、信息分享平臺相結合的多層級適應氣候變化政策框架，并積極促進(jìn)適應金融融入歐盟可持續金融體系，推動(dòng)多類(lèi)型氣候金融協(xié)同發(fā)展。
首先，歐盟在應對氣候變化的整體法律與戰略中，列出對適應氣候變化行動(dòng)及相關(guān)投融資的具體要求，在頂層設計層面明確了適應行動(dòng)是歐盟應對氣候變化的關(guān)鍵一環(huán)。其中，2019年出臺的《歐洲綠色新政》中提出要建立新的歐盟層面適應氣候變化的戰略，并在促進(jìn)城市韌性、公正轉型、可持續發(fā)展等多個(gè)與適應氣候變化相關(guān)領(lǐng)域提出了目標。2021年頒布的《歐洲氣候法》中進(jìn)一步在法律層面明確要求歐盟與各成員國機構以努力一致的方式將適應氣候變化納入所有氣候變化相關(guān)政策領(lǐng)域，并制定適應氣候變化戰略。
第二，歐盟制定了以降低氣候風(fēng)險、協(xié)調公共與私營(yíng)部門(mén)融資、推動(dòng)全球氣候韌性建設等三大目標為核心支柱的適應氣候變化戰略，并在2021年出臺的更新版本戰略中，在“更聰明適應” “更系統適應” “更快速適應”以及促進(jìn)國際適應合作等主要方面做出了詳細規劃，為適應投融資相關(guān)政策的制定與實(shí)施提供了明確戰略指引。例如，在“更聰明適應”方面，歐盟規劃建立統一的適應知識與氣候相關(guān)風(fēng)險與損失數據分享平臺，促進(jìn)相關(guān)投融資決策與行動(dòng)開(kāi)展；在“更系統適應”方面，歐盟規劃將增強氣候韌性相關(guān)要素融入成員國層面的財政框架，并促進(jìn)公正轉型及基于自然的適應解決方案；在“更快速適應”方面，歐盟將2021-2027預算支出中覆蓋適應活動(dòng)的氣候支出占比提升至30%，并將增加氣候適應強的基礎設施投資，以及促進(jìn)相關(guān)保險產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和落地。
第三，歐盟形成了信息分享與監測平臺、可持續金融框架體系、成員國國家適應戰略與計劃等相結合、互補性的支持適應金融發(fā)展的政策體系。
歐盟委員會(huì )與歐盟能源署（EEA）在2012年便聯(lián)合建立了名為“Climate-ADAPT”的適應氣候變化知識、信息、數據共享平臺，以促進(jìn)歐盟境內利益相關(guān)方能夠及時(shí)獲取可靠信息用于評估氣候變化影響與風(fēng)險，識別適應措施工具。該平臺根據歐盟成員國國別，以及農林業(yè)、水管理、城市與農村、能源、健康與交通等主要領(lǐng)域對相關(guān)知識、信息、數據進(jìn)行了歸類(lèi)，并內置了知識庫、政策支持與指引、數據分析工具、適應措施及案例分析等多種功能。Climate-ADAPT平臺的數據及內置功能也對促進(jìn)歐盟適應金融發(fā)展起到重要作用，如平臺內置分析工具有助于適應項目的風(fēng)險收益分析、知識庫與案例集有助于適應金融創(chuàng )新、對適應金融工具的梳理與說(shuō)明也能幫助決策者識別潛在投融資渠道及方式。
同時(shí)，歐盟也系統性將適應金融納入其可持續金融政策框架，通過(guò)監管政策進(jìn)一步促進(jìn)和推動(dòng)資本流向適應活動(dòng)，以增強經(jīng)濟社會(huì )對氣候變化的韌性。其中，歐盟在2020年出臺的《可持續金融分類(lèi)方案》（EU Taxonomy）中，將適應氣候變化作為該方案的六大環(huán)境目標之一，明確了適應項目的篩選標準與評估流程，并在農業(yè)、建筑業(yè)、水管理等不同領(lǐng)域制定了基于行業(yè)特征的篩選標準，一方面促進(jìn)適應投融資的透明度與標準化，另一方面更好引導綠色資金支持適應氣候變化行動(dòng)，提高歐盟氣候韌性（表1）。
表1歐盟《可持續金融分類(lèi)方案》中適應項目標準
來(lái)源：IIGF收集整理
歐盟在2019年出臺的《可持續金融披露條例》（SFDR）在法律層面要求金融市場(chǎng)參與者披露并且將適應氣候變化與其他環(huán)境要素納入投資決策。例如，要求金融市場(chǎng)參與主體披露氣候相關(guān)風(fēng)險，以及它們如何將包含氣候適應考量因素的可持續性風(fēng)險納入其投資決策過(guò)程；要求《條例》第八和第九條下的金融產(chǎn)品（包括“淺綠色”和“深綠色”金融產(chǎn)品[1]）中與氣候韌性相關(guān)的產(chǎn)品，披露詳細的適應戰略及目標等。
此外，歐盟2022年出臺的《企業(yè)可持續發(fā)展報告指令》（CSDR）中，也針對企業(yè)如何披露對氣候風(fēng)險的識別評估，以及所采取的應對措施做出了明確要求。其中與適應氣候變化活動(dòng)相關(guān)的披露要求包括：披露對氣候風(fēng)險的評估、企業(yè)的適應戰略、企業(yè)對氣候變化的韌性與脆弱性評估、已進(jìn)行的適應行動(dòng)與投資等；鼓勵企業(yè)披露未來(lái)氣候變化情景對其財務(wù)表現和業(yè)務(wù)運營(yíng)的影響，以及披露企業(yè)的業(yè)務(wù)如何影響生態(tài)系統和生物多樣性等信息。
最后，SFDR與CSDR均要求企業(yè)報告中覆蓋的適應措施或項目應滿(mǎn)足《可持續金融分類(lèi)方案》的標準，以保證不同可持續金融政策間的標準一致性。
表2 歐盟SFDR與CSDR中適應相關(guān)要求
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二、歐盟支持適應金融的工具體系
歐盟已建立起一套相對完善的支持適應氣候變化項目或行動(dòng)的金融支持工具體系，形成了財政支持工具、專(zhuān)項資金支持計劃、基金、針對特定領(lǐng)域的金融工具、多邊開(kāi)發(fā)銀行融資、保險等多種渠道和方式的金融工具。
(一）財政支持工具
歐盟已推出整體和成員國兩個(gè)層面的財政支持適應氣候變化的政策與工具。
歐盟整體層面，歐盟委員會(huì )2014年在其2014-2020多年度財政框架（Multiannual Financial Framework）中，引入了“氣候支出主流化”方法（Climate Mainstreaming Approach），以促進(jìn)分配專(zhuān)門(mén)用于應對氣候變化的財政資源。在其2014-2020多年度財政框架中，歐盟制定了將20%整體預算用于應對氣候變化的財政規則，并在該階段實(shí)際支出2208億歐元，達預算總額20.59%，完成了既定目標[2]。2021年，歐盟委員會(huì )在其2021-2027多年度財政框架中，將這一階段應對氣候變化的支出進(jìn)一步提升至整體預算的30%。與此同時(shí)，歐盟也將適應氣候變化的行動(dòng)融入到所有歐盟主要支出項目中，并建立了支出追蹤系統，以確保相關(guān)支出能夠達到適應目標[3]。
成員國層面，歐盟通過(guò)其“歐盟下一代計劃”（NextGenerationEU）中的融資機制向各成員國提供贈款與貸款，并將特定比例的融資與應對氣候變化結果掛鉤，以激勵成員國將相關(guān)款項用于應對氣候變化支出。具體來(lái)看，歐盟主要通過(guò)該計劃中的“恢復和復原融資機制”（Recovery and Resilience Facility）支持成員國層面的應對氣候變化支出。該融資機制總額達7238億歐元，其中3380億歐元為贈款，3858億歐元為貸款，后者將計入成員國的國債額度。歐盟規定該融資機制至少30%需用于應對氣候變化行動(dòng)，成員國申請融資時(shí)需提交其國家層面在2026年底前的增強氣候韌性計劃，并列出主要目標，歐盟則根據基于相關(guān)目標實(shí)施結果的方式，為成員國提供贈款和融資。
(二）專(zhuān)項資金支持計劃
除政府支出層面整體的支持工具外，歐盟還推出了專(zhuān)項資金支持計劃，用于支持包含適應活動(dòng)的應對氣候變化行動(dòng)或項目，主要包含兩個(gè)專(zhuān)項資金計劃：
“LIFE計劃”（LIFE Programme）：該計劃于1992年推出，是歐盟內部唯一完全用于環(huán)境與氣候變化的專(zhuān)項資金支持計劃，通過(guò)對相關(guān)項目提供聯(lián)合融資，推動(dòng)環(huán)保與應對氣候變化行動(dòng)落地，其2021-2027年的整體預算達54億歐元。LIFE項目分四個(gè)子模塊，為自然與生物多樣性、循環(huán)經(jīng)濟與生活質(zhì)量、減緩與適應氣候變化、清潔能源轉型。其中，對適應項目的投融資主要通過(guò)第三個(gè)模塊進(jìn)行，支持的主要行動(dòng)包括：標準的適應活動(dòng)、戰略融合項目（SIPs）[4]、技術(shù)支持活動(dòng)、運營(yíng)活動(dòng)等。
“地平線(xiàn)歐洲計劃”（Horizon Europe Programme）：該計劃于2021年初推出，是歐盟支持區域內研發(fā)和創(chuàng )新的專(zhuān)項資金計劃，其2021-2027年整體預算達955億歐元。該計劃的主要目標之一是支持應對氣候變化行動(dòng)，歐盟要求其整體支出至少35%應投向包含減緩與適應項目的應對氣候變化行動(dòng)中，以支持歐盟氣候目標實(shí)現。
(三）歐盟凝聚力政策及相關(guān)基金
歐盟凝聚力政策（EU Cohesion Policy）是歐盟支持區域內可持續發(fā)展的主要投資政策，適應氣候變化是該政策支持的主要方向之一，對相關(guān)活動(dòng)的支持主要通過(guò)該政策下設立的多種基金進(jìn)行，最主要的基金包括：
歐盟凝聚力基金（Cohesion Fund）:主要通過(guò)對環(huán)境以及跨歐盟國家交通網(wǎng)絡(luò )的投資，促進(jìn)歐盟發(fā)展與社會(huì )平等。保證和強化跨歐盟國家間能源傳輸設施與水、陸交通網(wǎng)絡(luò )氣候韌性是該基金投資的主要目標之一。
歐洲區域發(fā)展基金（European Regional Development Fund）：主要目標是增強歐盟經(jīng)濟、社會(huì )、地域的凝聚力。其中，促進(jìn)歐盟低碳和強化氣候韌性的“更綠色”發(fā)展是該基金2021-2027年的五大投資方向之一。
公正轉型機制（Just Transition Mechanism）:是歐盟凝聚力政策下保證經(jīng)濟向氣候中和方向轉型過(guò)程中的公正性的關(guān)鍵機制與工具。該機制目標在2021-2027年動(dòng)員550億歐元資金，通過(guò)公正轉型基金（Just Transition Fund）、投資歐盟項目（Invest EU Scheme）、新的公共部門(mén)貸款機制（New Public Sector Loan Facility）三大支柱支持歐盟公正轉型，加強氣候韌性及適應氣候變化能力。
(四）針對特定領(lǐng)域的投融資工具
歐盟在諸如交通、農業(yè)、海洋和漁業(yè)等面臨氣候風(fēng)險較高、受氣候變化影響較大的領(lǐng)域也推出了針對性的金融工具，以支持這些領(lǐng)域的適應活動(dòng)，主要工具包括以下三種：
“連接歐洲基金”（Connecting Europe Facility）:是歐盟支持跨成員國間交通網(wǎng)絡(luò )，能源與數字基礎設施投資的主要基金。歐盟通過(guò)將對氣候變化脆弱性欲風(fēng)險的評估，以及采取相應的適應措施等因素納入了該基金申請的審核標準，促進(jìn)對適應活動(dòng)的投資。
歐洲農業(yè)農村發(fā)展基金（European Agricultural Fund for Rural Development）:是歐盟成員國利用它們的財政預算建立的推動(dòng)農業(yè)和農村發(fā)展的基金。其中，支持低碳和氣候韌性經(jīng)濟建設是該基金的六大優(yōu)先目標之一，歐盟也規定該基金投資額至少30%應投向環(huán)境與應對氣候變化相關(guān)活動(dòng)。
歐盟海事、漁業(yè)及水產(chǎn)養殖基金（European Maritime, Fisheries and Aquaculture Fund）:是2021-2027年間為支持歐盟共同漁業(yè)政策（EU Common Fisheries Policy）、歐盟海事政策（EU Maritime Policy）以及歐盟國際海洋治理議程實(shí)施成立的基金。該基金通過(guò)投資支持可持續藍色經(jīng)濟發(fā)展、保護海洋生態(tài)系統和生物多樣性等海洋保護活動(dòng)，增加歐盟“藍色”領(lǐng)域的氣候韌性。
(五）多邊開(kāi)發(fā)銀行融資
歐洲投資銀行（EIB）和歐洲復興開(kāi)發(fā)銀行（EBRC）等歐盟兩大開(kāi)發(fā)銀行于2021年分別發(fā)布了各自的氣候適應計劃，建立了與歐盟適應戰略和目標相匹配，系統性支持歐盟各領(lǐng)域增強氣候韌性的適應金融框架。它們的計劃覆蓋了適應金融的六大主要領(lǐng)域，包括：運用直接項目融資、混合融資等多種融資機制支持適應項目；提供基于項目的氣候風(fēng)險評估與技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)；促進(jìn)適應能力建設與知識分享；建立適應指標與監測體系；重點(diǎn)支持脆弱區域和領(lǐng)域；促進(jìn)適應投融資政策制定。它們制定的計劃與建立的框架，有助于通過(guò)開(kāi)發(fā)性銀行貸款及其他融資機制，拓展并擴大適應資金的來(lái)源和規模，促進(jìn)歐盟適應戰略目標實(shí)現。
(六）氣候相關(guān)災害保險產(chǎn)品
除推動(dòng)財政、基金、專(zhuān)項資金、多邊開(kāi)發(fā)銀行等多種渠道資金支持適應行動(dòng)外，歐盟也積極推動(dòng)氣候相關(guān)災害保險產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和落地，以幫助政府、企業(yè)、金融機構、個(gè)人等不同類(lèi)型主體更好管理氣候風(fēng)險，降低氣候災害損失。
歐盟主要通過(guò)五大類(lèi)機制促進(jìn)相關(guān)保險產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)和落地：一是提供資金支持，包括建立歐洲結構與投資基金（ESIF），支持氣候災害相關(guān)保險產(chǎn)品開(kāi)發(fā)；二是促進(jìn)數據分享，建立了風(fēng)險數據中心，整合并分享氣候和災害相關(guān)風(fēng)險數據；三是輔助氣候風(fēng)險模型開(kāi)發(fā)，包括輔助保險公司進(jìn)行氣候風(fēng)險壓力測試和氣候和災害風(fēng)險建模；四是促進(jìn)保險產(chǎn)品創(chuàng )新，如支持參數型保險產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、區域性或國家性風(fēng)險分擔機制建設等；五是推廣能力建設，通過(guò)為地方政府與企業(yè)組織氣候相關(guān)保險的培訓，提高各利益主體的保險意識。
三、中國適應氣候變化投融資的實(shí)踐建議
為有效推動(dòng)適應投融資，中國應采取系統性舉措，構建一個(gè)政策清晰、渠道多元、風(fēng)控嚴密的綜合生態(tài)體系。首要任務(wù)是完善頂層政策架構，建立由生態(tài)環(huán)境、金融、財政、發(fā)改等多部門(mén)參與的協(xié)同機制，以制定全國統一的適應項目分類(lèi)標準，并將其全面融入現有的綠色金融和可持續信息披露等指引中，同時(shí)建立包含量化指標的MRV體系。其次，建議大力拓寬融資渠道，一方面通過(guò)設立各級政府專(zhuān)項資金并結合融資擔保等方式，發(fā)揮公共資金的杠桿效應，撬動(dòng)社會(huì )資本參與；另一方面則需加速金融產(chǎn)品創(chuàng )新與標準化，包括拓展綠色債券、信貸標準以覆蓋適應活動(dòng)，規范碳匯貸、GEP貸等生態(tài)價(jià)值實(shí)現類(lèi)產(chǎn)品的方法學(xué)與交易機制，并建立全國性的適應保險與天氣衍生品標準及監管流程。為支撐上述體系，可以借鑒歐盟經(jīng)驗，建設國家級氣候適應數據信息共享平臺，整合風(fēng)險數據、技術(shù)方案與項目案例，為投融資決策、風(fēng)險管理和產(chǎn)品創(chuàng )新提供基礎。最后，為確保政策與工具落地見(jiàn)效，建議加強對成功案例的宣傳推廣與能力建設，推動(dòng)金融產(chǎn)品與服務(wù)從“總部”下沉至業(yè)務(wù)一線(xiàn)及企業(yè)社區，并強化重點(diǎn)行業(yè)的氣候風(fēng)險壓力測試與管理，從而將適應投融資從試點(diǎn)探索推向規?；l(fā)展。
腳注
[1]“淺綠色”產(chǎn)品通常指那些有助于環(huán)境可持續性的金融產(chǎn)品，但它們的環(huán)境效益可能較為間接或相對較??；“深綠色”產(chǎn)品通常指那些對環(huán)境產(chǎn)生比較深遠、直接的積極影響的金融產(chǎn)品。
[2]European Commission, Supporting climate action through the EU budget: https://climate.ec.europa.eu/eu-action/eu-funding-climate-action/supporting-climate-action-through-eu-budget_en
[3]Climate ADAPT, EU funding of adaptation: https://climate-adapt.eea.europa.eu/en/eu-adaptation-policy/funding
[4]指在跨區域或跨國家層面，整合推動(dòng)實(shí)施不同成員國的適應氣候變化相關(guān)政策。
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作者：
王 旬 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院特邀研究員
范欣宇 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
研究指導：
劉慧心 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
