隨著(zhù)能源和經(jīng)濟轉型進(jìn)程的推進(jìn)，其間受影響的地區和群體，尤其是弱勢地區和群體是否能與各方公正地分擔轉型的成本與收益，成為近年來(lái)廣泛關(guān)注的議題。目前以歐盟為代表的發(fā)達國家，已通過(guò)多邊合作機制、政策性銀行貸款等形式，為公正轉型提供資金支持，以期推廣普及公正轉型理念、擴大清潔能源的應用、提高相關(guān)人員的工作技能具有重要影響力。本文通過(guò)梳理國際上已實(shí)踐的公共資金支持公共轉型案例，提煉可借鑒的經(jīng)驗做法。
公正轉型概念（Just Transition）起源于20世紀70年代北美的工會(huì )活動(dòng)，強調經(jīng)濟轉型過(guò)程中的政策與舉措，應注重保護勞動(dòng)者的就業(yè)權益。2010年后，公正轉型開(kāi)始成為諸如聯(lián)合國氣候變化大會(huì )、《巴黎協(xié)定》、《G20轉型金融框架》等各國際峰會(huì )和倡議的重要議題，其概念也從最初關(guān)注勞動(dòng)力就業(yè)的公正轉型，發(fā)展至更為宏觀(guān)、廣義的城市或區域經(jīng)濟的公正轉型，確保廣泛分享綠色低碳轉型的實(shí)質(zhì)利益。從各國家和地區的公正轉型實(shí)踐來(lái)看，目前公共資金是公正轉型的主要形式和資金來(lái)源。
一、形式一：公正轉型機制——以歐盟公正轉型機制為代表
歐盟公正轉型機制及為當前全球最大的公正轉型資金系統。2020年1月歐盟提出可持續歐洲投資計劃（Sustainable Europe Investment Plan，又名European Green Deal Investment Plan，歐洲綠色協(xié)議投資計劃），其中包括公正轉型機制（Just Transition Mechanism, JTM）。JTM包含三大支柱和資金來(lái)源，分別是公正轉型基金（Just Transition Fund，JTF，2021年成立），投資歐盟下的公正轉型計劃（Just transition scheme under InvestEU），和公共部門(mén)貸款機制。JTM是氣候公正轉型的關(guān)鍵工具，計劃通過(guò)資金支持和調動(dòng)資金，在2021-2027年期間向受影響最嚴重的地區約提供550億歐元幫助，以減輕轉型的社會(huì )經(jīng)濟影響。作為為綜合性機制，JTM資金來(lái)源多樣，包括財政資金、社會(huì )非營(yíng)利基金、社會(huì )捐贈、私營(yíng)部門(mén)投資、公共投資和貸款等，為支持低碳技術(shù)轉型、促進(jìn)轉型部門(mén)的就業(yè)機會(huì )、再培訓機會(huì )、消除能源貧困等公正轉型重要議題提供有力的資金支持。
表 1 歐盟公正轉型機制下的三大支柱
資料來(lái)源：根據公開(kāi)資料整理
JTF已為波蘭、西班牙、愛(ài)爾蘭等多地能源轉型和經(jīng)濟轉型提供資金支持。例如，為支持波蘭能源轉型，2022年開(kāi)始JTF為波蘭的大波蘭省、小波蘭省、西里西亞等五個(gè)產(chǎn)煤區提供38.5億歐元資金，支持為期6年的轉型項目。在大波蘭省，JTF支持的項目包括從業(yè)人員再培訓和求職指導、投資本地中小企業(yè)、孵化新企業(yè)等。在西班牙，JTF為受煤礦和火電廠(chǎng)關(guān)閉影響的Andalusia、Aragon等六個(gè)地區提供8.68億歐元轉型基金，補助金將持續到2027年。JTF資金有望支持1900多家公司（其中大多數是中小企業(yè)），創(chuàng )造約6000個(gè)全職工作崗位，支持的領(lǐng)域包括工業(yè)轉型、循環(huán)經(jīng)濟、可再生能源、社會(huì )經(jīng)濟和培訓、資格認證等等。
二、形式二：政策性銀行貸款——以歐洲復興銀行和美洲開(kāi)發(fā)銀行公正轉型貸款為代表
政策性銀行擁有的戰略導向性、跨部門(mén)協(xié)同、相對低成本資金供給等優(yōu)勢，在公正轉型貸款領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。
歐洲復興銀行（EBRD）于2020年提出公正轉型倡議（Just Transition Initiative, JTI），旨在確保綠色轉型的利益得到共享，同時(shí)防止弱勢國家、人民和地區落后。JTI包含對綠色轉型、人力資本發(fā)展和區域經(jīng)濟多樣化三大支柱方向的支持，通過(guò)政策支持和定向投資以踐行。例如，EBRD資助北馬其頓一個(gè)位于前煤礦場(chǎng)的光伏項目，同時(shí)支持勞動(dòng)力市場(chǎng)倡議，以幫助受影響的工人。在波蘭，EBRD投資了最大的電力分銷(xiāo)商Tauron Polska Energia發(fā)行的支持配電網(wǎng)和可再生能源發(fā)展的債券，其中亦有在嚴重依賴(lài)煤炭的Silesia地區針對工人進(jìn)行再培訓。
表 2 歐洲復興銀行JTI的三大支柱
資料來(lái)源：根據公開(kāi)資料整理
美洲開(kāi)發(fā)銀行（IDB）為哥倫比亞能源公正轉型提供資金。哥倫比亞較早提出公正轉型，并將其引入國家規劃文件，如《國家發(fā)展計劃》（2018-2022）、哥倫比亞低碳發(fā)展戰略、2020國家自主貢獻（2020 Nationally Determined Contribution，NDC）等，在此背景下能源公正轉型持續推進(jìn)。2023年氣候投資基金（CIF）批準了7000萬(wàn)美元的投資計劃，以加快哥倫比亞的清潔能源轉型，并通過(guò)美洲開(kāi)發(fā)銀行實(shí)施，預計將從開(kāi)發(fā)銀行和各金融市場(chǎng)調動(dòng)280億美元的資本。2024年IDB批準了1.385億美元的投資計劃，用于加快哥倫比亞的公正能源轉型；同時(shí)亦批準了IDB-CLIMA的360萬(wàn)美元技術(shù)合作撥款，以及用于構建項目的140萬(wàn)美元額外撥款。2025年，IDB對于哥倫比亞公正能源轉型將持續進(jìn)行資金支持，通過(guò)對可再生能源項目的資金支持，提高農村地區電氣化水平，并改善輸配電和計電系統等，進(jìn)一步深入推進(jìn)能源公正轉型。
三、形式三：影響力債券——以印度技能影響力債券為代表
影響力債券，主要表現形式為起源于英國的社會(huì )影響力債券（Social impact bond，SIB）。SIB集公共服務(wù)功能、公益項目融資、責任投資收益于一體，本質(zhì)上強調社會(huì )公益項目與資本投資回報的協(xié)同關(guān)系。
印度發(fā)行的技能影響力債券，為創(chuàng )新公正轉型融資提供了良好借鑒。2021年印度國家技能發(fā)展組織（NSDC）聯(lián)合多機構發(fā)行技能影響力債券（Skill Impact Bond，SIB），希望創(chuàng )造長(cháng)期就業(yè)機會(huì )，改善擁有技能人員的整體健康和福祉。SIB的機制是NSDC和邁克爾和蘇珊·戴爾基金會(huì )作為風(fēng)險投資者承諾預先提供400萬(wàn)美元運營(yíng)資金，然后NSDC的培訓合作伙伴為受訓者提供技能培訓，增強就業(yè)競爭力，其中成果資助者CIFF、印度匯豐銀行等機構在技能和就業(yè)領(lǐng)域貢獻了自身的知識經(jīng)驗。在外部第三方機構評估培訓結果后，成果資助者為技能培訓帶來(lái)的良好表現（如受訓者取得了較好的求職和受雇結果）向風(fēng)險投資者NSDC和戴爾基金會(huì )償還初始投資，4年內最高可達1400萬(wàn)美元。從結果來(lái)看，SIB取得了良好的結果：調動(dòng)了1440萬(wàn)美元的資金規模；四年內計劃為5萬(wàn)名印度年輕人提供專(zhuān)業(yè)技能培訓，解決或提供就業(yè)機會(huì )；70%以上的受益者是女性。盡管印度SIB最初的目的是在COVID后經(jīng)濟復蘇領(lǐng)域如零售、時(shí)尚、醫療健康和物流領(lǐng)域提供靈活就業(yè)機會(huì )，但也可以用于社會(huì )經(jīng)濟、能源等公正轉型中的優(yōu)先事項，尤其是在弱勢群體—女性的就業(yè)方面，為公正轉型融資方式提供新思路。
四、形式四：以多邊投資平臺公正能源轉型伙伴關(guān)系為代表
公正能源轉型伙伴關(guān)系（JETP）是以七國集團（G7）和歐盟為首的發(fā)達國家組成國際合作伙伴集團（IPG），為發(fā)展中國家提供資金支持，加快發(fā)展中國家能源公正轉型的多邊金融合作平臺。
JETP為南非能源公正轉型提供了優(yōu)惠貸款支持。首個(gè)JETP于2021年COP26期間達成，由法國、德國、英國、美國、歐盟和南非建立，各國承諾在第一階段將對為南非能源轉型提供約85億美元的資金支持。從資金構成來(lái)看，以?xún)?yōu)惠貸款為主（占比約63%），其次是商業(yè)貸款（占比約18%），捐贈款項僅約4%。在JETP的推動(dòng)下，2023年南非批準了能源公正轉型實(shí)施方案（2023-2027），規劃了電力部門(mén)、綠色氫能、新能源汽車(chē)、技能發(fā)展，姆普馬蘭加省公正煤炭轉型和政府治理能力等主要的六大投資領(lǐng)域。后續隨著(zhù)丹麥、荷蘭等國追加資金承諾，以及2025年3月美國的退出，目前各國對南非承諾的JETP資金規模約128億美元。
在南非的經(jīng)驗基礎上，JETP幫扶對象陸續增加。2022年印度尼西亞和越南加入JETP，分別獲得了200億美元和155億美元的資金承諾，整體來(lái)看亦以?xún)?yōu)惠貸款和商業(yè)貸款為主。2023年塞內加爾成為第四個(gè)加入JETP的發(fā)展中國家。
五、啟示
從各國公共資金對公正轉型的投融資情況來(lái)看，目前以歐盟為首的發(fā)達國家和地區居于主導地位，主要向能源或經(jīng)濟轉型中受影響的弱勢國家和地區提供貸款資金支持，在公正轉型推廣普及、促進(jìn)清潔能源在發(fā)展中國家的應用、提高部分人員的職業(yè)技能方面發(fā)揮了重要作用。在機制和形式方面，多方進(jìn)行了積極探索，多邊合作機制和投資平臺的資金調動(dòng)規模和能力較強，但需要協(xié)調各方利益與矛盾，特別是改善部分發(fā)展中國家長(cháng)期以來(lái)存在的技術(shù)落后、制度僵化等問(wèn)題。在公正轉型資金支持內容方面，資金多用于就業(yè)培訓、轉型階段的融資活動(dòng)、推動(dòng)區域經(jīng)濟多樣化等。此外，以公共資金為支點(diǎn)，廣泛調動(dòng)私營(yíng)部門(mén)的資金參與，理順被投資項目的商業(yè)模式和可盈利性，也是公共資金需要進(jìn)一步考慮的方向。
參考文獻
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作者：
謝尚師 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院研究員
研究指導：
任玉潔 中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院綠色金融研究中心主任
