十三屆全國政協(xié)第31次雙周協(xié)商座談會(huì )近日在京召開(kāi)。中共中央政治局常委、全國政協(xié)主席汪洋主持會(huì )議并強調，建立生態(tài)補償機制是加快生態(tài)文明體制改革的重要舉措，要深入貫徹落實(shí)中共中央決策部署和習近平總書(shū)記有關(guān)重要指示精神，堅持完善制度與增加投入并舉，堅持政府主導和社會(huì )參與相結合，堅持從實(shí)際出發(fā)、在探索中前進(jìn)，形成符合我國國情、具有中國特色的生態(tài)保護補償制度體系，為生態(tài)文明建設提供有力支撐。
近日，中央財經(jīng)大學(xué)綠色金融國際研究院副院長(cháng)史英哲就相關(guān)話(huà)題接受中宏網(wǎng)專(zhuān)訪(fǎng)，以下為訪(fǎng)談?dòng)^點(diǎn)整理。
一、 生態(tài)補償基礎設施仍待完善，市場(chǎng)化機制尚需建成
生態(tài)補償是指以保護和可持續利用生態(tài)系統服務(wù)為目的，根據生態(tài)系統服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會(huì )成本，以政府和市場(chǎng)等經(jīng)濟手段為主要方式，調節相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補償，誰(shuí)保護、誰(shuí)獲補償”的原則，達到生態(tài)共建、環(huán)境共保、資源共享、優(yōu)勢互補、經(jīng)濟共贏(yíng)的目標。伴隨著(zhù)近年來(lái)的發(fā)展，生態(tài)補償機制初步建立，在穩步發(fā)展的同時(shí)也面臨著(zhù)資金供給由“輸血式”轉向多元“造血式”轉變等多重結構性問(wèn)題。
第一，環(huán)境權益市場(chǎng)化基礎設施尚待完善。目前生態(tài)補償相關(guān)立法仍在建立過(guò)程中，明確補償的原則、領(lǐng)域、范圍、對象、標準、資金來(lái)源及相關(guān)利益主體的權利義務(wù)都是完善生態(tài)補償法制體系和基礎設施的重要內容。從實(shí)踐情況來(lái)看，部分環(huán)境權益歸屬地無(wú)法實(shí)現轉移或轉移的限制較多，而環(huán)境權益能否便利地進(jìn)行轉移，是其體現自身價(jià)值并實(shí)現市場(chǎng)化的前提條件。因此，推動(dòng)環(huán)境權益認定、分配以及轉移等相關(guān)的立法工作，建立完備的法制體系對于生態(tài)補償的長(cháng)遠發(fā)展十分關(guān)鍵。
第二，生態(tài)補償資金支持相對單一，利用多層次資本市場(chǎng)能力不足。由于法制體系尚未健全、確權難度大等問(wèn)題的存在，現行生態(tài)補償領(lǐng)域中市場(chǎng)資金能夠直接參與的部分較少，生態(tài)補償實(shí)際上形成了以財政資金為主的供給方式。供給方式的單一不僅為社會(huì )資本的充分參與構筑了壁壘，限制了生態(tài)補償的資金來(lái)源，更由于財政資金“一錘子買(mǎi)賣(mài)”、“天女散花”等現象的存在，客觀(guān)上造成了生態(tài)補償資金投入方式粗放、傳導效率不高、發(fā)揮效果有限的局面。
第三，生態(tài)補償存在統計難度，參與主體間信息不對稱(chēng)程度較高。在現行推進(jìn)建立生態(tài)補償機制的進(jìn)程中，信息監測和信息共享等信息基礎設施尚未完善，導致生態(tài)價(jià)值評估以及保護成本評估難以開(kāi)展。生態(tài)價(jià)值首先要實(shí)現生態(tài)效益的計量，具備充分的信息依據，才能實(shí)現生態(tài)的合理“補償”，進(jìn)一步將環(huán)境權益轉化為市場(chǎng)價(jià)值。此外，生態(tài)補償涉及多個(gè)政府部門(mén)，如何推進(jìn)相關(guān)信息共享，加強地方之間、部門(mén)之間的補償資金整合，也是生態(tài)補償機制面臨的一大難點(diǎn)。
二、綠色金融可發(fā)揮比較優(yōu)勢，更好支持環(huán)境長(cháng)效治理
歷經(jīng)三年多的發(fā)展，我國綠色金融政策體系比較完善、產(chǎn)品相對豐富、體量較為龐大，針對生態(tài)補償機制完善進(jìn)程中面臨的一系列痛點(diǎn)難點(diǎn)，綠色金融可充分借助自身優(yōu)勢，為提升生態(tài)補償效能發(fā)揮更大作用。
(一) “生態(tài)銀行”打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉化通道
會(huì )議強調要加快建設市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補償機制，推行排污權、碳排放權、水權、林權等市場(chǎng)化交易，打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉化通道。而生態(tài)銀行為市場(chǎng)化交易提供了良好的解決方案，生態(tài)銀行分為兩種，一是更專(zhuān)營(yíng)于綠色金融領(lǐng)域的銀行，通過(guò)綠色服務(wù)能力產(chǎn)生生態(tài)效應；二是把生態(tài)資源打包存儲、收儲，把生態(tài)資源以金融資源的方式打包，通過(guò)生態(tài)銀行進(jìn)行運作，例如委托轉型機構運營(yíng)，從而實(shí)現生態(tài)資源的價(jià)值化。
當前實(shí)踐中的生態(tài)銀行更多為第二種，即通過(guò)把生態(tài)資源打包收儲，通過(guò)專(zhuān)業(yè)機構實(shí)行運營(yíng)，將生態(tài)資源的經(jīng)濟效益發(fā)揮出來(lái)反哺生態(tài)建設。在這一過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)權和所有權分離是關(guān)鍵，經(jīng)營(yíng)權轉移給更專(zhuān)業(yè)的機構經(jīng)營(yíng)，不僅可以發(fā)揮規模效應和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢，產(chǎn)生效益還可以反哺給所有者，從而實(shí)現發(fā)展方式的可持續。
此外，金融機構的積極參與有助于提升綠色金融專(zhuān)業(yè)能力，更好服務(wù)生態(tài)行業(yè)，進(jìn)而打造第一種“生態(tài)銀行”，對于擴大市場(chǎng)規模、撬動(dòng)更廣泛的資金投入，實(shí)現生態(tài)行業(yè)可持續發(fā)展也十分重要。
(二) 綠色金融可更好發(fā)揮資產(chǎn)定價(jià)優(yōu)勢，提升生態(tài)補償信息化程度
信息披露的完備性和信息共享的便利性是金融機構迫切需要的，作為生態(tài)補償信息的需求方，金融機構由于信息基礎設施的不完善很難實(shí)質(zhì)性的參與進(jìn)來(lái)，由此導致相關(guān)資產(chǎn)不得不避而遠之。信息能夠實(shí)現充分共享，市場(chǎng)資源才能夠被調動(dòng)。另外，信息共享公開(kāi)，對生態(tài)資源的價(jià)值化評估以及實(shí)現生態(tài)資產(chǎn)的進(jìn)一步監測統計也具有積極意義。
政府有義務(wù)主導信息基礎設施的搭建，更應當引導金融機構充分參與生態(tài)補償的全流程。從實(shí)踐來(lái)看，生態(tài)補償的前期首先是信息共享公開(kāi)、權益清晰確定和有效分配等，這些基礎工作是金融機構能夠參與生態(tài)補償的前提。金融機構在資產(chǎn)定價(jià)方面具備優(yōu)勢，金融機構之后的參與有助于生態(tài)資源通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現價(jià)值化，最終實(shí)現一個(gè)價(jià)值閉環(huán)。在此過(guò)程中，綠色金融能夠使得權益價(jià)值有效體現，通過(guò)將生態(tài)補償金融化滿(mǎn)足投融資需求。
(三) 綠色金融市場(chǎng)產(chǎn)品相對豐富，可拓寬生態(tài)補償資金來(lái)源渠道
目前我國綠色信貸規模已經(jīng)超過(guò)10萬(wàn)億，綠色債券發(fā)行總量超過(guò)8000億，綠色金融的產(chǎn)品不斷創(chuàng )新，覆蓋領(lǐng)域不斷延展。對于生態(tài)補償而言，資金供給基本依賴(lài)地方財政撥付，資金供給結構相對單一。綠色金融在此過(guò)程中可以充分發(fā)揮優(yōu)勢，拓寬生態(tài)補償資金的供給方式，以綠色債券為例，2018年我國發(fā)行的貼標綠色債券中投向生態(tài)保護和適應氣候變化領(lǐng)域的資金超過(guò)54億元，另有超過(guò)1200億元的非貼標綠色債券該領(lǐng)域，規模逐年增長(cháng)。
此外，考慮到生態(tài)補償項目的環(huán)境效益較高、正外部性較強，但收益性相對較弱的特點(diǎn)，應該進(jìn)一步開(kāi)發(fā)適配生態(tài)補償特性的綠色金融產(chǎn)品研發(fā)。2019年6月我國發(fā)行了首單綠色市政債券，按照項目本身產(chǎn)生的收益是否足額支付債券本息，市政債券分為一般債券和專(zhuān)項債，一般市政債與生態(tài)補償項目特點(diǎn)較為吻合。此外，綠色市政債券由省級地方政府或計劃單列市直接發(fā)行，較好的主體資信狀況為滿(mǎn)足生態(tài)補償融資需求提供了便利。
三、建議與展望
當前，我國的生態(tài)補償機制仍處在探索與完善的階段，從完善基礎設施建設、發(fā)揮綠色金融優(yōu)勢的角度，本文提出以下建議。
第一，完善市場(chǎng)基礎設施建設，以試點(diǎn)方式推進(jìn)環(huán)境權益的確定和分配。發(fā)改委近日正式發(fā)布了《生態(tài)綜合補償試點(diǎn)方案》，決定開(kāi)展生態(tài)綜合補償試點(diǎn)，進(jìn)一步健全生態(tài)保護補償機制，并將在安徽、福建、江西、云南和青海等10個(gè)省區選擇50個(gè)試點(diǎn)縣，開(kāi)展生態(tài)綜合補償工作。通過(guò)試點(diǎn)機制，應探索環(huán)境權益在地方之間的轉移，擴展已有轉移機制的應用范圍，簡(jiǎn)化轉移流程，為實(shí)現環(huán)境權益的確權工作和便捷分配做好準備。
第二，繼續發(fā)揮財政資金引導作用，鼓勵發(fā)行綠色金融產(chǎn)品創(chuàng )新。在當前形勢下，財政資金要著(zhù)眼于長(cháng)期發(fā)展，形成穩定可持續的市場(chǎng)預期。在市場(chǎng)整體形成穩健發(fā)展預期的基礎上，進(jìn)一步充分發(fā)揮杠桿作用，以短期的、有限的財政資金撬動(dòng)長(cháng)期的、廣泛的社會(huì )資本。此外，應進(jìn)一步借助金融產(chǎn)品創(chuàng )新提升生態(tài)補償對于多層次資本市場(chǎng)的運用能力，例如設立相關(guān)基金、發(fā)行綠色市政債券等，通過(guò)豐富的金融工具引到社會(huì )資金的廣泛參與。
第三，完善信息評估機制，發(fā)揮金融機構定價(jià)優(yōu)勢。政府應當在信息基礎設施的建設過(guò)程中發(fā)揮主導作用，加強能力建設，提升生態(tài)補償項目的長(cháng)期及可持續性，打好扎實(shí)穩定的市場(chǎng)基礎。此外，金融機構應當將“綠色”當做真正業(yè)務(wù)而非名譽(yù)投資，加強包括組織架構、人員培訓在內的綠色金融業(yè)務(wù)能力提升，通過(guò)金融機構的定價(jià)能力為生態(tài)補償市場(chǎng)化提供實(shí)踐基礎，與地方政府形成合力共同推進(jìn)生態(tài)補償業(yè)務(wù)的發(fā)展。
